Hoe de EU veel meer vluchtelingen kán redden – maar dat niet doet

Oekraïners die de oorlog in hun land ontvluchten, hoeven in de EU geen asiel aan te vragen, mogen verblijven in een EU-land naar keuze en daar ook werken en/of studeren. Het land waar zij zich (tijdelijk) vestigen is verantwoordelijk voor onderdak, zorg en sociale voorzieningen. Het is allemaal onderdeel van een regeling waar de 27 EU-ministers begin deze maand unaniem mee instemden: de ‘Richtlijn Tijdelijke Bescherming’.

Volgens de VN zijn al zeker drieënhalf miljoen Oekraïners hun land ontvlucht. Het merendeel van deze mensen komt in aanmerking voor tijdelijke bescherming op grond van de richtlijn. Mensenrechtenorganisaties zijn blij dat de regeling is aangewend, al zit er ook een wrang randje aan. Want hoe anders verloopt de gedwongen migratie van mensen die bijvoorbeeld Syrië ontvluchtten (6,6 miljoen sinds 2011) of de ruim 6 miljoen Afghanen die binnen of buiten de Afghaanse landsgrenzen op de vlucht zijn? Voor hen werd de regeling – die al sinds 2001 bestaat – niet in gang gezet.

De richtlijn waar de Oekraïners nu gebruik van kunnen maken, geldt in eerste instantie voor een jaar en kan daarna twee keer met zes maanden stilzwijgend worden verlengd. Na goedkeuring van minstens twee derde van de Europese Raad van Ministers1 kan er nog een jaar bijkomen. Daarna houdt het ‘draaiboek’ op. Als terugkeer naar Oekraïne dan nog niet veilig is, kunnen lidstaten ervoor kiezen om de vluchtelingen een permanente status te geven, maar daar zijn ze volgens de richtlijn niet toe verplicht.

Het is niet zo dat de richtlijn pas bij deze vluchtelingencrisis voor het eerst op tafel lag, zegt Wies de Graeve, directeur van Amnesty International Vlaanderen. “Enkele lidstaten deden in het verleden al pogingen om de richtlijn in gang te zetten. In 2011 hebben Malta en Italië ten aanzien van de toestroom van Libiërs een officieel verzoek bij de Europese Commissie ingediend.” In dat jaar waren ruim een half miljoen Libiërs hun land uit gevlucht. “En Zweden deed een dergelijk verzoek met betrekking tot de komst van Irakezen”, vervolgt De Graeve. In 2015 was ruim één op de zeven Irakezen op de vlucht of anderszins ontheemd; dat waren 5 miljoen mensen.

👍 Goed dat EU Temporary Protection Directive activeert, zodat wie conflict #Oekraine ontvlucht meteen bescherming krijgt.
❗️ EU-lidstaten moeten wel iedereen die het conflict ontvlucht – los van status of nationaliteit – #gelijk behandelen. @amnestyvl https://t.co/bi2WEBdlrW

— Wies De Graeve (@DeGraeveWies) March 3, 2022

“Maar telkens was de conclusie van zowel de Europese Commissie als de Ministerraad dat zich op dat moment geen massale toestroom van vluchtelingen voordeed”, zegt De Graeve. In 2011 probeerden ‘slechts’ enkele duizenden Libiërs de EU te bereiken, en 94 procent van de ontheemde Irakezen was in 2015 nog binnen de Irakese landsgrenzen. Zonder een ‘massale toestroom’ kan de Richtlijn Tijdelijke Bescherming niet van kracht worden.

Maar wanneer is een toestroom massaal? Dat is een vraag die lidstaten zelf moeten beantwoorden, zegt Karina Franssen, jurist en gespecialiseerd in asielrecht. Ten minste twee derde van de Europese Raad van Ministers moet de toestroom als zodanig bestempelen. “Maar er gelden geen absolute of relatieve aantallen.” In 2011 schreef Franssen haar proefschrift over de EU-beschermingsrichtlijn. Dat de regelgeving na ruim twintig jaar alsnog uit de kast zou worden gehaald, had zij niet verwacht. “Toen er zelfs bij de oorlog in Syrië geen gebruik van werd gemaakt, dacht ik dat het niet meer zou gebeuren.”

Bij sommige mensen leeft de vraag waarom de EU nu ‘opeens’ zo ruimhartig mensen kon opvangen die Oekraïne ontvluchten, waar vluchtelingen uit de eerder genoemde landen veel minder warm werden ontvangen. Volgens Amnesty-directeur De Graeve zouden lidstaten tot nu toe te bang zijn geweest dat de EU met een ‘verwelkomend beleid’ te veel migranten zou aantrekken. Maar voor de opvang van Oekraïense vluchtelingen blijkt relatief veel draagkracht te zijn, zien politici. “Het gaat over politieke wil. Dat past in de bredere benadering van het Europese asielbeleid om zo weinig mogelijk verantwoordelijkheid te hoeven nemen, in plaats van het beschermen van mensen op de vlucht centraal te zetten.”

Een ander verschil met eerdere vluchtelingencrises, zegt jurist Karina Franssen, is dat veel meer EU-lidstaten nu veel directer te maken gaan krijgen met vluchtelingen uit Oekraïne. “Toen een aantal jaren geleden vooral veel asielzoekers uit Syrië, Irak en Afghanistan kwamen, zag je dat met name Italië en Griekenland vluchtelingen opvingen. In andere landen, zoals de Oost-Europese Visegrád-landen, was weinig animo om te helpen. Na verloop van tijd werden zelfs grenzen gesloten, hekken gebouwd en de EU-Turkije deal gesloten om asielzoekers uit de EU te weren.” Ook geografische nabijheid speelt mee: “Tussen Oekraïne en de Europese Unie ligt geen zee of oceaan. Dat maakt dat het voor veel mensen dichterbij voelt.”

Die Visegrád-landen, dat zijn Polen, Slowakije, Hongarije en Tsjechië. Zij weigerden lange tijd mee te werken aan de herverdeling van vluchtelingen en migranten uit Syrië en andere landen in Azië en Afrika. Juist in de twee V4-landen die aan Oekraïne grenzen (Polen en Slowakije) kwam de afgelopen weken een groot deel van de mensen die de Oekraïense oorlog ontvluchten aan.

Franssen denkt dat de Oost-Europese landen die eerder niet pleitten voor de Richtlijn Tijdelijke Bescherming zich nu meer dan voorheen gesteund voelen door de rest van Europa. Ontheemden mogen met de richtlijn in de hand namelijk kiezen in welke lidstaat zij hun rechten willen laten gelden. “Solidariteit en het delen van verantwoordelijkheid zijn uitdrukkelijk benoemd in de richtlijn, zowel op financieel vlak als wat betreft het feitelijke opvangen.” Bovendien betekent de Richtlijn een ontlasting van het ‘reguliere’ asielsysteem. “Het groepsgewijs erkennen van tijdelijk beschermden scheelt tijd, geld en menskracht. Daar ontstaat ook weer meer ruimte voor de behandeling van asielverzoeken van personen uit andere herkomstlanden.”

“De geografische nabijheid van het conflict speelt zeker een rol”, erkent De Graeve, “maar verklaart niet alles. Ik kan niet anders dan concluderen dat er onderscheid wordt gemaakt tussen mensen die op de vlucht zijn.” De Graeve blijft van mening dat niet uit valt te leggen waarom de richtlijn niet eerder werd geactiveerd: “Het recht op asiel is al sinds midden vorige eeuw een hoeksteen van de mensenrechten en het internationaal recht. Maar de EU slaagt er al vele jaren niet in dit recht te respecteren.”

De Amnesty-directeur vervolgt: “Over het algemeen is het beleid van de Europese Unie helaas niet gericht op bescherming, maar op afschrikking van mensen. Denk aan hoe er op de grens tussen Polen en Wit-Rusland werd omgegaan met vluchtelingen, of aan de pushbacks op zee door Griekenland. Laat hoe we nu omgaan met Oekraïense vluchtelingen een voorbeeld zijn. Laten we vanaf hier verder bouwen op solidariteit, op het verdelen van verantwoordelijkheid en op een globaal Europees asielbeleid.”