Over nut en noodzaak van hulp

17-12-2008 Bron: IS Online
Bert Koenders

In de discussie over nut en noodzaak van ontwikkelingssamenwerking zijn nu ook de hulporganisaties aan de beurt. Minister Koenders wil de sector ‘openbreken’ en direct zaken doen met organisaties in arme landen. Intusen zijn de Nederlandse hulporganisaties zelf al bezig hun zwaartepunt naar het zuiden te verplaatsen.


In de ‘hulpindustrie’ wordt soms zwaar getafeld. Neem de opgelaaide discussie over de effectiviteit van ontwikkelingssamenwerking. Het voorgerecht werd in de zomer opgediend door SP en VVD, die ‘draagvlakorganisatie’ NCDO plompverloren wilden opdoeken. Eind oktober volgde de amuse, van Arend Jan Boekestijn (VVD), die zijn pijlen via het Nederlandse Afrikabeleid op de effectiviteit van ontwikkelingshulp richtte. Volgens hem was een parlementair onderzoek op zijn plaats. Het hoofdgerecht werd op tafel gezet door een coalitie van VVD, PVV en de groep-Verdonk, die tijdens de begrotingsbehandelingen pleitte voor halvering of zelfs opheffing van ontwikkelingshulp. En passant presenteerde de VVD een 17-puntenplan over ontwikkelingssamenwerking dat onder meer aanbeveelt een einde te maken aan het ‘gepolitiseerde belangennetwerk’ rond ontwikkelingssamenwerking, dat het zicht op de effectiviteit van de bestedingen belemmert. “Het wordt”, aldus een van de vele punten uit dat plan, “tijd dat minister Koenders deze rommelzolder van gevestigde belangen eens opruimt.” Had iedereen de maag al flink vol, kwam minister Bert Koenders onverwacht met het dessert. Begin november, koud terug van de Congo-top in Kenia, hield hij een gehoor van politicologen aan de Universiteit van Amsterdam voor dat “de hulpindustrie moet worden opengebroken”. Niet de belangen van de sector moeten volgens de minister centraal staan, maar de mondiale problemen, sprak hij dreigend. Vandaar dat er coalities moeten worden aangegaan “met anderen dan de usual suspects” uit de sector. En die kunnen ook in arme landen zelf zitten.“Er zijn steeds meer maatschappelijke organisaties in ontwikkelingslanden die mede dankzij steun van onze medefinancieringsorganisaties nu ook prima op eigen benen kunnen staan. Ik wil rechtstreeks ook met hen zaken kunnen doen.”
“Ach”, zegt adjunct-directeur Peter Konijn van hulporganisatie Cordaid laconiek. “Wij zijn een dankbare kop-van-jut. Het particuliere kanaal is nu eenmaal het meest zichtbare deel van ontwikkelingssamenwerking. De toon van het debat is verscherpt, dus Koenders drukt zich ook wat krachtiger uit.” Ook Jack van Ham, directeur van hulporganisatie ICCO, kan zich er niet echt over opwinden. “Koenders’ toespraak volgde op felle aanvallen op ontwikkelingssamenwerking in de weken daarvoor. Voor de bühne moest Koenders daarom ferme uitspraken doen.”

Bonus
Twee dagen voordat Koenders de politicologen in Amsterdam toesprak, had hij zich in Den Haag al gericht tot de verzamelde hulporganisaties, ter afsluiting van een vijf maanden durende ‘beleidsdialoog’ over modernisering van het particuliere kanaal in de ontwikkelingshulp. Hij noemde drie aspecten die een grote rol gaan spelen bij het toekennen van subsidie aan hulporganisaties: meerwaarde, maatwerk en samenwerking. Volgens Koenders ligt de meerwaarde van hulporganisaties in hun onafhankelijke rol en het ondersteunen van de meest kwetsbaren in hun strijd om een fatsoenlijk bestaan en emancipatie. “Maatschappelijke organisaties kunnen het publieke debat opzoeken, tegenmacht organiseren.” Hij kondigde aan dat het nieuwe subsidiestelsel organisaties zal aanmoedigen zich hierop te richten.
Maatwerk houdt volgens Koenders in dat op basis van een deugdelijke analyse wordt bepaald wat in een gegeven situatie gedaan moet worden. Contextspecifiek heet dat in jargon. Maatwerk betekent ook dat bij subsidieaanvragen wordt gekeken of sommige activiteiten niet beter door een ander gedaan kunnen worden. Door een zuidelijke organisatie bijvoorbeeld, die stevig op eigen benen staat. Ook gaat de minister voortaan beoordelen of er voldoende rekening is gehouden met de vraag uit het zuiden. Ten slotte moet er veel meer worden samengewerkt. De minister: “Ik kan u vast beloven, op goede inhoudelijke samenwerkingsverbanden komt een premie te staan. Een bonus zoals we ze wél graag zien!” Coalities met gezamenlijke aanvragen hebben straks een streepje voor, voegde hij toe.
Deze uitlatingen van de minister hebben de hulporganisaties niet zenuwachtig gemaakt, integendeel. “Ik zie in de toespraak voor 80 procent een bevestiging van waar wij mee bezig zijn”, zegt Jack van Ham. “Inhoudelijk wijken we nauwelijks af van het beleid van de minister. Koenders zei rake dingen over samenwerking, ownership, contextspecifiek werken en het belang van een multi-actorbenadering. Maar zo revolutionair en vernieuwend is dat nou ook weer niet.” Peter Konijn laat zich in bijna gelijke bewoordingen uit. “Ons strategieplan zit grotendeels op dezelfde lijn met de analyse van Koenders. We zien in ieder geval geen aanleiding dat om te gooien.” En zelfs Oxfam Novib, de enige hulporganisatie die zich in een persbericht over Koenders’ toespraken uitliet, is positief over de aangekondigde modernisering en verwelkomt zijn ‘brede agenda’. “Het pleidooi van de minister voor brede samenwerking tussen Nederlandse en internationale organisaties, en met andere spelers zoals bedrijfsleven, is terecht, maar in de praktijk gebeurt dit al.” Overigens wijzen de drie organisaties wel fijntjes op dat waar deze minister samenwerking predikt, de vorige (Agnes van Ardenne) juist de concurrentie aanmoedigde, met haar voorwaarde dat hulporganisaties een kwart van hun omzet uit ‘de markt’ moeten halen. Dat leidde tot meer profileringsdrift.

Nieuwe lijn
De grote hulporganisaties voelen zich dus allerminst aangesproken door de kritiek. Ze zijn juist allang bezig de versnippering te verminderen en het Zuiden een grotere stem te geven in de besteding van de hulpgelden. En contextspecifiek werken? – ze doen niet anders. Het meest zichtbaar is de nieuwe lijn bij ICCO, dat de organisatie bijna letterlijk op zijn kop zet. Van Ham: “Over twee jaar ligt het zwaartepunt van ICCO niet langer in Utrecht, maar bij twaalf regionale raden in het zuiden. Zij gaan ons strategisch en tactisch advies geven: wat is er nodig in een specifieke regio en hoe moet dat gebeuren.” De raden bestaan uit onbezoldigde en onafhankelijke mensen uit diverse geledingen van de maatschappij: kerken, bedrijven, vakbonden, kennisinstituten, maatschappelijke organisaties, het onderwijs. De Ghanees Kofi Amfo Akonnor is onlangs door de leden van ICCO’s regionale raad in West-Afrika tot hun voorzitter gekozen. Tot voor kort kende hij ICCO nog niet. “Het is volgens mij de eerste keer dat een westerse organisatie macht loslaat. Vijftig jaar na de onafhankelijkheid wordt het tijd dat Afrika zijn eigen beslissingen gaat nemen. Het is niet langer alleen ICCO die bepaalt wat er gebeurt en waar het geld naar toe gaat, we gaan het samen doen.”
Intern is er steun voor de reorganisatie, maar roept deze ook weerstand op en veroorzaakt pijn, zegt Mariecke van der Glas. Zij is sinds oktober regiomanager voor ICCO in de Nicaraguaanse hoofdstad Managua en moet er onder andere voor zorgen dat de regionale raad in Midden-Amerika goed gaat functioneren. “Ik zit aan de kant die in opbouw is, maar in Utrecht moeten mensen hun baan afstaan. Het is een oude belofte die we nu eindelijk inlossen. We gaan een deel van de verantwoordelijkheid voor het beleid in handen leggen van mensen buiten onze organisatie. De regionale raden vergroten de legitimiteit van ons werk.”
Ook Oxfam Novib (ON) is ervan overtuigd al op het door de minister gewenste spoor te zitten. “Doordat we onze global partners al jaren ondersteunen, is een sterke mondiale civil society ontstaan. Een groot aantal is inmiddels in staat zelf aan te kloppen bij donoren”, zegt Monica Maassen, hoofd Research en Development van ON. De ‘stem van het Zuiden’ heeft bij ON een plek gekregen door partnerorganisaties te raadplegen bij het opstellen van landendocumenten. Maar die willen niet allemaal hetzelfde, zegt Maassen. “Uit recent tevredenheidonderzoek onder onze partners blijkt dat sommige bang zijn dat we te veel ruimte innemen. Wie betaalt bepaalt, zeggen ze. Andere willen juist dat we dichter tegen hen aankruipen, omdat wij in staat zijn hun politieke manoeuvreerruimte op te rekken.” Die veelsoortigheid blijkt ook bij de dertien leden tellende internationale federatie waarvan ON deel uitmaakt. Maassen waarschuwt voor overspannen verwachtingen van samenwerking: “Elke Oxfam is geworteld in de eigen nationale samenleving. Die eigenheid staat wel eens op gespannen voet met de gezamenlijkheid die de federatie beoogt.”

Zelfbewuster
Bij Cordaid staan geen spectaculaire koerswijzigingen à la ICCO op stapel. Maar Peter Konijn bestrijdt de gedachte dat hulporganisaties slecht vorm geven aan ownership in het zuiden en dat ze volharden in donorgericht werken. Daarvoor veranderen de mondiale verhoudingen in een te snel tempo. “Het zuiden is op alle fronten sterker en zelfbewuster geworden. Ontwikkelingslanden zijn niet langer afhankelijk van westerse donoren, omdat China zich heeft gemeld. De betekenis van ontwikkelingssamenwerking is ook zo bescheiden geworden, dat we niet alles eenzijdig door een Cordaid-bril kunnen bekijken.” Aansluiten bij bestaande netwerken is daarom veel effectiever. Konijn ziet wel een spanning tussen de opdracht van Koenders om enerzijds effectiever te worden en resultaten zichtbaar te maken en anderzijds ‘contextgericht’ te werken met een grotere stem voor het zuiden. “Resultaten zichtbaar maken is het planten van een Nederlandse vlag op de hulp. Als je de zeggenschap van Noord naar Zuid wilt verschuiven, moet je daar niet de voorwaarden van betere en effectievere hulp aan verbinden. Dan is die verschuiving een wassen neus.”
Nederlandse hulporganisaties laten zich niet gemakkelijk het hoofd op hol brengen. Ze hebben een respectabele staat van dienst opgebouwd, ook al komt die niet altijd of onvoldoende over het voetlicht. Meebuigen en soms de rug rechten, is het parool. “Wij zijn geen verlengstuk van de minister”, zegt Jack van Ham. “Wrijving stelt hij op prijs.” Van die wrijving of tegengas – in goed ontwikkelingsjargon: countervailing power – zien we graag meer. Anders blijft het Arend Jan Boekestijn tegen de rest.

Het noorden blijft de baas
Willem Elbers van het Centre for International Development Issues Nijmegen van de Radboud Universiteit doet promotieonderzoek naar macht en invloed in de hulpketen tussen noordelijke en zuidelijke ontwikkelingsorganisaties. Elbers: “De theorie is dat ontwikkeling niet van buitenaf is op te leggen, in de praktijk zie je vaak het tegenovergestelde. Het beleid wordt voornamelijk bepaald door noordelijke organisaties die het geld hebben. Er zijn wel grote verschillen tussen de noordelijke organisaties. Sommige proberen een begrip als partnerschap echt inhoud te geven, terwijl andere hun partners enkel gebruiken als uitvoerders. Wat je ook ziet, is dat zuidelijke organisaties constant achter de nieuwe hypes aanlopen die uit het noorden komen. Het is overigens niet vreemd dat het noorden de ‘hulparchitectuur’ stuurt, want hij draait ook op geld uit het noorden.”
In zijn studie vergelijkt Elbers onder andere de partnerschapsmodellen van drie hulporganisaties: ICCO, Christian Aid en Action Aid. Action Aid is van de drie het meest vergaand gedecentraliseerd: de organisatie heeft een aantal jaren geleden besloten het hoofdkantoor te verplaatsen naar Zuid-Afrika en is nadrukkelijk aanwezig in ‘het veld’.
Elbers sprak met vertegenwoordigers van bijna honderd organisaties die samenwerken met ICCO, Christian Aid of Action Aid. Hij ondervroeg ze op onderwerpen die de machtsverdeling duidelijk maken: de besluitvorming, de keuze van thema’s en doelgroepen, de rapportageverplichting, enzovoort. Een van de conclusie uit het onderzoek, dat Elbers nog moet publiceren, is dat de invloed van zuidelijke partners op het beleid van de noordelijke ngo’s over het algemeen beperkt is en dat het weinig uitmaakt of een hulporganisatie werkt vanuit het Noorden of sterk aanwezig is in het Zuiden zolang de besluitvormingsstructuur ongewijzigd blijft. Elbers: “De noordelijke organisaties stellen inhoudelijk de kaders vast over thema, doelgroep, strategie, et cetera. Ook bepalen zij de rechten en plichten, de rollen en de structuur om invloed uit te kunnen oefenen.”

Eng gedefinieerde prioriteiten
Rajesh Tandon is oprichter en voorzitter van de Indiase organisatie PRIA (Society for Participatory Research in Asia). “We kregen in 1983 de eerste projectsubsidie van Bilance, een voorloper van Cordaid. In de jaren negentig werd dat een institutioneel partnerschap. Begin 2000 veranderde dat, door het andere beleid van Nederland. Sindsdien passen we soms wel en vaak niet meer in de beleidsprioriteiten van het ministerie, en dus ook niet van Cordaid. Bijvoorbeeld ons werk op het gebied van stedelijk bestuur. Belangrijk, want India zit midden in een proces van urbanisatie. Maar het is geen Nederlandse prioriteit. De eng gedefinieerde prioriteiten, waaraan Cordaid moet voldoen, en onze problemen sluiten dus niet aan op elkaar.
Het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken vraagt om evaluaties en resultaten. De hulporganisaties ook, want ze zijn verwikkeld in een felle onderlinge competitie, doordat ze eigen geld moeten binnenhalen en om de vier jaar beoordeeld worden op basis van hun beleidsplannen en geboekte resultaten. Hulporganisaties gaan zich daardoor gedragen als de regering en nemen hetzelfde topdown-gedrag over, in plaats van het regeringsbeleid uit te dagen. Want hoe kun je nou in Den Haag voor vier jaar de prioriteiten bepalen voor uiteenlopende landen als Rwanda en India?”

Han van de Wiel

Han van de Wiel is een Nederlandse journalist die zich gespecialiseerd heeft...

Lees meer van deze auteur >

Reacties