‘We moeten de marges zoeken’

Foto: Frans Bieckmann

De zon zakt langzaam achter de bergen aan het eind van de vlakte. Het is even na zessen, Oost-Tsjaad, vlakbij de grens met Darfur. Het vliegtuig van de Nederlandse delegatie is zojuist geland in de naburige stad Abeche, waar contact is opgenomen met Adam Bikhat, een rebellenleider uit Darfur. Op aanwijzing van Bikhat zijn twee auto's een paar kilometer de stad uit gereden, met daarin minister Koenders, een aantal naaste medewerkers, en drie beveiligers. Op de afgesproken plaats verschijnt na een paar minuten een open vrachtwagen met daarin een tiental figuren, met tulbanden die alleen de ogen vrij laten, kalasjnikovs om de schouder. Zij rijden langs de Nederlanders de bush in en wenken hen. Geen reactie volgt, waarop de rebellen stoppen en langzaam terug komen lopen. Halverwege ontmoeten de twee groepen elkaar, en men zet zich op de grond, tussen de geitenkeutels. Koenders en twee secondanten, tegenover Bikhat en zijn bewapende adjudant. De drie Nederlandse beveiligers stellen zich strategisch op, zes rebellen vormen een wijdere cirkel. Pas als gelach klinkt vanuit het middelpunt, ontspant iedereen zich. Verderop in een dorp wordt een vuur ontstoken. Een kudde geiten loopt blatend langs, even later volgt een herder met wat koeien.

Rebellenleiders
Het halfuur durende gesprek met Bikhat is een van de vele die Koenders voert in de zes dagen dat hij op pad is in Oeganda, Soedan en Tsjaad. Bikhat is een van de zogenaamde <i>'non-signatories', jargon voor de rebellengroepen die het Darfur-vredesakkoord van mei 2006 niet hebben ondertekend en sindsdien in tientallen fracties uiteengevallen zijn. Koenders streeft naar vereniging van deze rebellen. Alleen eenheid tussen hen maakt het mogelijk nieuwe onderhandelingen te starten voor aanvullende bepalingen bij het vredesakkoord. Bovendien willen hulpverleners in Darfur één aanspreekpunt. Want de veiligheidssituatie in Darfur is sinds het vredesakkoord verslechterd. Steeds meer delen van Darfur zijn ontoegankelijk geworden voor hulpverleners. Dat komt doordat de fracties elkaar, de regeringstroepen, de Janjaweed en in toenemende mate ook de vredesmacht van de Afrikaanse Unie, AMIS (African Mission in Sudan), bevechten. Die laatste heeft veel te weinig mensen, geld, middelen en ervaring om weerwerk te bieden, en wordt daarom gezien als handlanger van de regering.

De volgende dag treft Koenders in de Tsjadische hoofdstad Ndjamena nog een aantal rebellenleiders uit Darfur. 's Avonds vat hij samen wat uit de besprekingen met hen naar voren kwam. 'Neutrale landen als Nederland zouden een katalyserende rol moeten spelen, zeggen de meeste rebellen. De VS zien ze liever niet, die wordt algemeen gezien als ondersteuner van de rebellen die wel het vredesakkoord getekend hebben. Ze hebben het meeste vertrouwen in de Verenigde Naties en staan kritisch tegenover de Afrikaanse Unie (AU), omdat die veel te kwetsbaar is. Ze willen allemaal een grotere autonomie voor Darfur, en verkiezingen. Opvallend is dat ze niet het recht op afsplitsing noemen, zoals de Zuid-Soedanezen wel in hun eigen vredesakkoord met de regering in Khartoem hebben weten te krijgen.'

Vredesdividend
Ik had me aan het begin van deze reis voorgenomen te kijken welke nieuwe accenten Koenders gaat leggen in zijn regeerperiode. Is dit bemiddelen tussen rebellen een van de nieuwe elementen? Koenders wil het geen 'bemiddelingspogingen' noemen. 'We moeten Nederland niet te groot maken. Ik zou eerder willen spreken over faciliteren, katalyseren, de marges zoeken. Als politieke partner moeten we daarin een rol spelen.' Hierbij zoekt Koenders naar meer samenwerking met internationale partners. 'Ik wil er andere, gelijkgezinde donoren bij betrekken. Noorwegen bijvoorbeeld, en andere Scandinavische landen, en misschien ook Engeland. Ik vind dat de Europese ontwikkelingsdiplomatie is ingesukkeld. Dat merkte ik ook in de zaak rond Wereldbankpresident Wolfowitz. Met de andere Europese lidstaten hadden we de Engelsen en de Duitsers, die een grote stem hebben bij de Wereldbank, kunnen bewegen tot verdergaande stappen.'

Foto: Frans Bieckmann

Koenders vertelt, midden in de nacht in het regeringsvliegtuig de PH-KBX (genoemd naar de hoofdgebruikster, Koningin Beatrix) dat hij in zijn beleid onderscheid maakt tussen drie typen landen. 'Ten eerste de landen met iets beter bestuur, zoals Oeganda. Daarnaast de landen die vervallen zijn in een serie van grotere en kleinere conflicten. En tot slot de landen die al wat verder zijn. Denk aan Vietnam of Kaapverdië. Daar kunnen we het stokje overdragen aan de staatssecretaris van Economische Zaken, die via maatschappelijk verantwoord ondernemen en het stimuleren van de private sector de ontwikkeling een nieuwe duw kan geven.'

Tsjaad, Soedan en ook (Noord-)Oeganda zijn voorbeelden van ontwikkelingslanden die verstrikt zijn in complexe en onderling samenhangende conflicten. Dat Koenders zijn eerste reis als minister naar deze landen maakt, is geen toeval. Het toont aan dat hij een grotere nadruk wil leggen op deze zogenaamde 'fragiele staten', waar veiligheid en ontwikkeling nauw met elkaar samenhangen. 'In dit soort landen zijn we meestal te laat met ingrijpen, er wordt door de internationale gemeenschap te weinig aandacht aan besteed. Ik vind dat we hier meer risico's moeten nemen. Niet in militaire zin, maar door al in een vroeg stadium van de humanitaire hulpverlening over te schakelen naar wederopbouw. In Noord-Oeganda zou dat bijvoorbeeld moeten. Dan zorg je voor een vredesdividend: de mensen zien dat ze er met de vrede op vooruit gaan.

Maar er zijn maar heel weinig donoren bereid om echt geld te steken in de wederopbouw in Noord-Oeganda of Zuid-Soedan. En kijk naar Tsjaad: de Darfur-oorlog waaiert uit naar dit land, maar ik ben de eerste Nederlandse minister die hier komt.'

Korting
Oeganda is een voorbeeld van het eerste type landen. Het beschikt over een redelijke overheid, stelt Koenders. 'Zulke landen krijgen begrotingssteun. Daarin moeten twee dingen veranderen. Er moet allereerst duidelijker getoetst worden op de effecten op de armoede. En ten tweede: de relatie is nu te technocratisch, de dialoog kan scherper en meer op politiek in plaats van ambtelijk niveau. Dat gaat verder dan alleen commentaar leveren op de situatie van de mensenrechten of op corruptie. Het gaat bijvoorbeeld ook om het functioneren van lokaal bestuur.'

Foto: Frans Bieckmann

In Oeganda, voormalig donor darling en nog altijd een relatief stabiele factor in een uiterst roerige regio, steunt Nederland onder meer de onderwijssector. De vooruitgang die aanvankelijk geboekt werd – 2,5 miljoen meer kinderen naar school, bijna een verdubbeling – is tot staan gekomen. Er is een grote schooluitval en salarissen worden pas na maanden betaald, zo bleek ook uit een bezoek dat de delegatie bracht aan St. Peter's Nsambya Primary School in de Oegandese hoofdstad Kampala. Koenders vertelt dat hij in zijn onderhoud met minister van Onderwijs Bitamazire heeft aangedrongen op meer resultaat. Meer kinderen moeten de basisschool met goed gevolg afmaken. Anders, in de woorden van de minister, 'moeten we een discussie starten over de hoogte van de begrotingssteun'. In ieder geval is duidelijk dat de korting daarop die vorig jaar is opgelegd, niet zal worden ingetrokken.

Een van de sleutelbegrippen die de minister hanteert, en waarin hij zich zou onderscheiden van zijn voorganger, is 'politisering'. Maar wat houdt dat in, als je het toepast op Oeganda? 'Dat je de dialoog op het hoogst mogelijke, politieke niveau voert. Desnoods met de president zelf.' Koenders plaatst politisering tegenover een technocratische aanpak, waarin alleen meetbaar resultaat telt, en het politieke proces dat daartoe leidt wordt veronachtzaamd. Maar zijn voorbeeld beperkt zich ook, net als vroeger, tot de uitvoering, tot een verdere uitwerking van goed bestuur. Betekent politisering niet juist dat je ook de manier waarop wij denken tot ontwikkeling te komen, de economische of democratiemodellen die wij al dan niet aan ontwikkelingslanden opdringen, de mondiale context waarin zich dit allemaal voltrekt, en de bijdrage die westerse landen daar in al hun buitenlandbeleid aan leveren, expliciet ter discussie worden gesteld? 'Wat mij betreft wel', zegt de minister. 'Het gaat ook om het bekritiseren van ingesleten ontwikkelingsmodellen, om de kritiek op het pleisters plakken, en om de noodzaak van meer veiligheidspolitieke aandacht voor Afrika.'

Beulen

Behalve de eerste dag, in de Oegandese hoofdstad Kampala, staat de hele reis in het teken van conflicten. Vanuit Kampala vertrekken we met de KBX naar de noordelijke stad Gulu, in het gebied van het Acholi-volk. In Noord-Oeganda, een door de centrale regering in Kampala verwaarloosd deel van het land, heeft het Verzetsleger van de Heer (Lords Resistance Army, LRA) tienduizenden doden op zijn geweten in een godsdienstwaanzinnige oorlog tegen iedereen. Een groot deel van de noordelijke bevolking zit in vluchtelingenkampen, waarvan we er een bezoeken.

Sinds enige tijd is het rustig in dit gebied, maar het is nog moeilijk om de mensen zover te krijgen dat ze terugkeren naar hun dorpen. In de kampen hebben ze in ieder geval nog een school en wat elementaire basisvoorzieningen. Het is dus nodig om ook in de dorpen dergelijke zaken op te bouwen. Koenders vindt dat er geleerd moet worden van lessen uit het verleden: 'Er moeten nu fondsen komen voor een snelle wederopbouw. Vaak wordt die stap te laat genomen.'

Met rebellenleider Minni Menawi in El Fasher. Foto: Frans Bieckmann

Maar eerst moeten de mensen zich veilig voelen. Het Oegandese leger kan daar niet voor zorgen. Dat heeft te rigoureus huisgehouden in de regio, onder het mom van de strijd tegen het LRA. Nederland steunt hier de opbouw van het politieapparaat met ruim 8 miljoen euro. Koenders wordt naar het opleidingskamp gereden, waar een twintigtal nieuwe rekruten voor hem marcheert en salueert. Het is een club lieve jongens en meisjes die verlegen de vragen van zijne excellentie beantwoorden.

De leiding van de LRA – Joseph Kony en een aantal naasten – heeft zich met wat troepen teruggetrokken in het aangrenzende Zuid-Soedan. Vredesonderhandelingen tussen het LRA en de Oegandese regering zijn gestart in het Zuid-Soedanese Juba, onder leiding van de voormalige president van Mozambique Chissano.

We bezoeken chief Rwot David Onen Acana II, de culturele leider van het Acholi-volk. Rwot Acana II, die conflictstudies studeerde aan de Britse Birmingham University, speelt een belangrijke rol in het vredesproces. 'Hij heeft gezag bij de traditionele leiders in de dorpen in het gebied, die hem als hun leider erkennen', zegt Koenders. Hun betrokkenheid is van groot belang, omdat er met de mogelijke terugkeer van de duizenden LRA-strijders allerlei problemen kunnen ontstaan, zoals conflicten over land, om maar te zwijgen over de verzoening die moet worden bewerkstelligd tussen de slachtoffers en hun beulen. 'Het is nodig het interne proces hier te versterken. De mensen moeten het zelf doen.' Dat is ook de boodschap die Koenders te horen kreeg in zijn gesprekken met vertegenwoordigers van maatschappelijke groeperingen die meer betrokken willen worden bij het vredesproces.

Vrolijkheid
In zekere zin zijn veel LRA-strijders ook slachtoffers, hoewel zij allemaal vele moorden op hun geweten hebben. Zij zijn als kind ontvoerd, gedwongen tot beestachtige wreedheden tegen elkaar, murw gebeukt en gehersenspoeld tot Rambo-achtige moordmachines.

Koeners met president El-Bashir. Foto: Frans Bieckmann.

We rijden naar een school waarop zowel de slachtoffers van het LRA als ex-kindsoldaten zitten. Nederland steunt het project met een kleine 10 miljoen euro voor in totaal 3500 beurzen. Op een groot grasveld is een afdak van tentdoek opgesteld, waaronder de Nederlandse delegatie en vele kinderen plaatsnemen. Verschillende groepen voeren dansen op. Het zijn geen hoogstaande optredens, maar wie zich realiseert wat voor kinderen hier staan, kijkt er met andere ogen naar. Ze zijn hun ouders kwijt, hebben broertjes vermoord zien worden, de meisjes hebben op hun zestiende soms al drie kinderen door verkrachting door LRA-soldaten. Je vraagt je af waar hun vrolijkheid vandaan komt. Het meest indrukwekkend is de laatste dansgroep: een tiental jongens met gele voetbalshirts aan: uit de bush teruggekeerde LRA-soldaten. Na afloop liggen ze in het gras. De blik in hun ogen is onbeschrijfelijk. De angst en woede voorbij, leeg, een peilloze diepte.

Verzoening
Tijdens het diner in een chique hotel in Kampala was de avond tevoren aan de journalistentafel een discussie ontbrand over de onmogelijke keuze tussen vrede en gerechtigheid: de arrestatiebevelen die het Internationaal Strafhof (ICC) heeft uitgevaardigd tegen Kony en de rest van de LRA-top, heeft weliswaar een flinke push betekend voor het vredesproces, maar aan vervolging vasthouden zou ook vrede in de weg staan. Daarom wordt nu gepraat over nationale berechting. Maar waarom zou Kony zich daar wel aan onderwerpen? Het staat immers vast dat hij voor zijn wreedheden, in een serieuze rechtszaak, zeer zware straffen zal krijgen.

Koenders tussen mevrouw Mbeki en president Kiir van Zuid-Soedan. Foto: Frans Bieckmann.

Bert Koenders loopt langs de tafel en mengt zich in het debat. Hij is het er niet mee eens dat er per definitie een tegenstelling is: 'Er zijn ICC-bepalingen die nationale berechting mogelijk maken. Het is voor mij in ieder geval een voorwaarde dat aan de internationale standaarden van het Strafhof voldaan wordt.'

Een populaire politicus in Noord-Oeganda is Norbert Mao. Hij en Koenders begroeten elkaar hartelijk. Ze kennen elkaar van het Wereldbanknetwerk van parlementariërs. Mao is een charismatische man, die in heldere bewoordingen uitlegt wat hij vindt van de vredesonderhandelingen met het LRA, waarbij hij ook actief betrokken is. Op de vraag of er gekozen moet worden tussen het Internationaal Strafhof en een nationale berechting, antwoordt hij resoluut: 'Onze traditionele rechtsmechanismen zijn niet voldoende voor de schaal waarop hier wreedheden zijn begaan. Een groot deel van onze bevolking is bereid tot verzoening met de gewone LRA-strijders. Voor de top geldt iets anders. Er moet een nationaal tribunaal komen, waarin de slachtoffers tegenover de beulen komen te staan. Wij hebben de LRA-top duidelijk gemaakt: "Er is geen uitweg voor jullie, je moet verantwoording afleggen." Wij gaan ervan uit dat het ICC dat zal accepteren.'

Maar zal dat er niet toe leiden dat Kony en de zijnen hun straf ontlopen, ten bate van de vrede? 'Ons belangrijkste doel is restorative justice, herstellende rechtspraak. De westerse rechtspraak, waarin straffen centraal staan, creëert een cyclus van problemen. Zij herstelt niet, zij polariseert.'

Gejuich
De colonne rijdt naar het stadion van Gulu, een ommuurd grasveld, waar in het midden een wankel podium is opgesteld. Ertegenover een tent voor de gasten. Een Antilliaanse muziekgroep, Willy's Steelband, uit Nederland overgevlogen door de ambassade voor optredens met Koninginnedag, geeft een gratis vredesconcert. Vele duizenden mensen zijn uitgelopen, ze worden op afstand gehouden door politiemensen. Norbert Mao houdt een toespraak en zegt dat dit een concert voor de vrede is en dat 'we het touw dat ons toegeworpen wordt, stevig moeten vastpakken'. Ook Koenders spreekt de duizenden mensen toe over de noodzaak om de vrede in het gebied nu echt handen en voeten te geven. Als hij wat woorden – ingefluisterd door Mao – in de lokale taal roept, reageert de menigte enthousiast.

Foto: Frans Bieckmann

De steelband zet een swingend lied in, de zangeres zingt 'stapje naar voren, stapje naar rechts'. Mao vraagt ambassadeur Joke Brandt ten dans, de minister volgt. Binnen de kortste keren staat de hele delegatie te dansen, aangestaard door de massa.

Het is een hilarische situatie. Een vrouw komt uit de menigte. Als zij wat traditionele dansbewegingen laat zien – billen schuddend naar de minister – stijgt een luid gejuich op. Een hoge politiechef, in rood uniform en met wapenstok in de hand, beweegt zich met een koddig danspasje tussen de dansers, breed lachend. Intussen hebben de agenten moeite de menigte op afstand te houden. Enigszins benauwd zijn de omstandigheden wel, door de enorme massa die graag wil zien wat er gebeurt. Na twee nummers staan we op en begeven we ons naar de auto's in de hoek van het terrein, terwijl de menigte zich langzaam om ons sluit. De aanstekelijke muziek gaat door, wij verlaten in colonne het stadion en rijden naar het vliegveldje waar de KBX klaar staat.
Op weg naar Khartoem.

Paleis
In het stoffige Khartoem valt de hitte als de bekende lome deken over me heen. We worden, net als in Kampala en later in Ndjamena, bij de vliegtuigtrap welkom geheten door de ambassadeur en zijn mensen. Om vervolgens naar een koele viproom te worden gesluisd, waar plichtmatig beleefdheden worden uitgewisseld met een regeringsman. Dan in colonne naar het hotel. Die colonnes zijn altijd al bizar, maar Khartoem spant de kroon. De volgende dag zien we dat pas goed. Een motoragent voorop, de auto van de minister daarachter, gevolgd door andere snelle wagens met delegatieleden. Achteraan hobbelt meestal een busje met ons, de journalisten. Regelmatig zijn we de stoet kwijt, omdat we het niet kunnen bijhouden. In Khartoem hebben we ook een snelle auto. Op elke straathoek staat een agent om het verkeer tegen te houden, een lange file van auto's die voor ons zijn stilgezet, omlijst onze rit.

Binnen wordt vergaderd, buiten wachten boze rebellen. Foto: Frans Bieckmann.

We gaan naar het paleis van president Omar El-Bashir. Hij greep in 1989 de macht en vestigde een strenge dictatuur op basis van de sharia, de islamitische rechtspraak. Zijn regime kon tot 2000 als fundamentalistisch islamitisch omschreven worden, maar uiteindelijk is die ideologie meer een middel dan een doel. Het dient waartoe de elite in het centraal gelegen Khartoem al sinds de onafhankelijkheid op uit is: het consolideren van de macht en de controle over de rijkdommen. Sinds 1999 bestaan die vooral uit steeds groeiende olie-inkomsten, waarvan de resultaten in booming Khartoem al te zien zijn. Protserige villa's, enorme auto's met geblindeerde ramen, shopping malls, en een groot hotel aan de oevers van de Nijl. Het hotel ligt vlakbij de plek waar in de komende jaren een soort 'Dubai aan de Nijl' moet verrijzen: 4 miljard dollar uit de Golfstaten zal worden geïnvesteerd in een complex van hotels, kantoren en andere zaken waaraan de rijken van de wereld graag hun geld uitgeven. We bezoeken een kamp buiten Khartoem, met vluchtelingen uit het zuiden die hier soms al twintig jaar wonen. Dit keer zonder escorte. Het busje met journalisten raakt achterop, de rest van de colonne verdwijnt in een wolk van stof. Als we eindelijk aankomen, breekt de delegatie net op om weer af te reizen naar het centrum, voor een ontmoeting met de president.

Het kamp ligt in een troosteloze zandvlakte. De omstandigheden zijn erbarmelijk. Deze kampen rond Khartoem zijn de regering een doorn in het oog en dus heeft ze er een aantal met de grond gelijk gemaakt, om ze verder buiten de stad te drijven. Ook door veel hulporganisaties en donoren worden de kampen vergeten, omdat zij zich concentreren op Darfur.

Het is te simpel om de conflicten in het land alleen te verklaren uit de marginalisering ten opzichte van het centrum in Khartoem. Zij komen ook voort uit de cynische verdeel-en-heerstactiek die de regering al decennia lang toepast, en die heeft geleid tot miljoenen doden en een wirwar van groepen en stammen die elkaar naar het leven staan. Al in de oorlog tegen de opstandelingen in het overwegend christelijke en zwarte zuiden, heeft de Arabische elite dezelfde tactiek toegepast: rivaliserende stammen kregen wapens en snelle auto's, als zij tegen de rebellen zouden vechten.

Ook in andere delen werd zo gehandeld, met als trieste hoogtepunt de bewapening van de Janjaweed in Darfur. Deze Arabische milities vochten, gesteund door het Soedanese leger, tegen de rebellenbewegingen Sudanese Liberation Army (SLA) en Justice and Equality Movement (JEM), waarbij ze een 'verschroeide aarde'-tactiek hanteerden: het platbranden van dorpen, systematisch verkrachten van vrouwen, moorden en andere wreedheden. Het (voorlopige) resultaat is niet helemaal duidelijk: consensus bestaat over een getal van 200.000 doden sinds 2003, en meer dan 2 miljoen vluchtelingen. Daarnaast nog eens 2 miljoen mensen die in hun dorpen zitten opgesloten met gebrekkige toegang tot basisvoorzieningen.

Omar El-Bashir geeft, met zijn vice-president Taha (die wordt gezien als de echte sterke man, samen met wat mensen uit de veiligheidsdiensten), leiding aan deze politiek. Geen gezellig vooruitzicht dus, deze man de hand te moeten schudden. We worden binnengebracht in het paleis van de Soedanese heerser. In een lange wachtruimte met langs beide zijden een reeks leren banken zijgen we neer. De sfeer in de delegatie raakt gespannen.

Dan wordt de minister geroepen. De journalisten lopen erachteraan, maar als wij achter hem de kamer van de president willen binnenglippen, verschijnt een levensgrote bewaker voor ons: 'Press must wait.' Het zal nog een running gag worden tijdens de verdere reis. Telkens als de journalisten weer ergens op de stoep voor een ministerie, in een wachtkamer of in het zand onder een hete zon moeten zitten wachten tot het gesprek van Koenders is afgelopen – situaties waarin de zwarte humor kan toenemen – roepen we: 'Press must wait.'

Even later mogen we toch naar binnen. Iedereen is keurig neergezet in leren fauteuils. Een ijzige kilte heerst in het vertrek. Terwijl El-Bashir zijn gezicht met een glimlach tot Koenders wendt, zit deze met afgeheven hoofd en strakke blik naar de camera's te kijken.

Bommen
Later praat Koenders ons bij, net als elke avond. Hij vertelt zijn grote zorg en kritiek te hebben overgebracht over tal van zaken, en ook voorstellen te hebben gedaan om oplossingen van de conflicten met het zuiden en in Darfur dichterbij te brengen. 'Ik heb de president onder meer gevraagd waarom hij het dorpje Umm Rai heeft gebombardeerd na een bezoek van een Duitse delegatie.' Koenders wil ook naar Umm Rai, ten noorden van El Fasher, de hoofdstad van Darfur. In Umm Rai zit een aantal non-signatories, die Koenders – in samenwerking met vertegenwoordigers van de Europese en de Afrikaanse Unie – wil verenigen.

Koenders: 'Vaak dienen sancties om je eigen geweten te sussen. Ik wil dat ze onderdeel zijn van een politieke strategie.' Foto: Frans Bieckmann.

De regering probeert de vereniging van de rebellen te frustreren, en heeft sinds 19 april onafgebroken bombardementen uitgevoerd op dorpen in het noorden, omdat zij weten dat daar rebellenleiders met elkaar proberen te onderhandelen. Grote Antonov-vliegtuigen rollen bommen uit de ruimen, die meestal alleen dieren treffen. Gevechtshelikopters mikken preciezer; in ieder geval is er een school geraakt in een van de dorpen. 'President El-Bashir vertelde dat hij wel moest bombarderen, omdat de rebellen het leven van de burgers onveilig maken.' Koenders zegt het niet met zoveel woorden, maar het is duidelijk dat de Soedaneze regering het heft in handen heeft. 'De internationale gemeenschap is verdeeld, de rebellen zijn verdeeld.' Hij ziet wel een lichtpuntje: 'Wij hebben gehoord dat president Salva Kiir van Zuid-Soedan, die ook vice-president van geheel Soedan is, een bemiddelingspoging tussen de rebellen wil ondernemen. Wij en andere donoren hebben erop aangedrongen om dat samen met de AU en de EU te doen, om versnippering te voorkomen.'

Verschil
Ik zie zelf nog steeds niet helemaal goed wat deze minister nu echt anders doet. Niet vreemd. Hij zit natuurlijk nog in zijn eerste honderd dagen, waarin de kabinetsleden vooral 'hun oor te luister leggen'. En niet alleen in Afrika, vult Koenders aan: 'Ook in Nederland heb ik in een zestal consultaties met ontwikkelingsprofessionals en mensen uit het bedrijfsleven en andere organisaties gesproken over ontwikkelingsvraagstukken.' Wie bovendien weet hoe hectisch een reis als deze is, begrijpt dat reflectie die boven de complexe dagelijkse beslommeringen uitstijgt, onmogelijk is. De minister wordt meegezogen in een maalstroom van protocollaire voorschriften, feitelijke onderonsjes met zijn medewerkers, gesprekken met sleutelfiguren – van rebellenleiders tot ministers en presidenten – ongeletterde vluchtelingen en kindsoldaten, lokale chiefs en mensen van ngo's en hulporganisaties. Hij moet die mensen goed bevragen, niet tegen zich in het harnas jagen, maar als het moet ook zorgvuldig gekozen en op de persoon, de ernst van de situatie en de cultuur van het land toegesneden politieke boodschappen overbrengen. Voortdurend cirkelen tientallen mensen om hem heen: naaste medewerkers, ambassademensen, beveiliging, gastheren en niet vergeten journalisten die hem observeren, fotograferen en soms een vraag stellen.

'In een vroeg stadium van de humanitaire hulpverlening moet je overschakelen naar wederopbouw.' Foto: Frans Bieckmann.

Nog maar weer een poging dus een verschil te ontdekken met zijn voorganger. Over minister Van Ardenne wordt gezegd dat zij in Soedan ambitieus te werk ging, maar veel te veel programma's in het leven riep. Sommige daarvan raakten in het slop, doordat de ambassade en het ministerie er onvoldoende tijd voor konden maken. Koenders wil niet reageren op het werk van zijn voorganger, maar zegt wel: 'Je moet rekening houden met de grootte van de ambassade. En je moet wel een beetje focussen in je beleid.'

Sancties tegen Soedan dan? Daar was de afgelopen jaren vanuit Nederland en Europa weinig van te merken. Koenders: 'De druk moet worden opgevoerd. Het is nodig dat sancties boven de markt blijven zweven. Maar op verzoek van VN-secretaris-generaal Ban Ki-moon hebben we even pas op de plaats gemaakt wat betreft sancties. Vaak dienen sancties vooral om je eigen geweten te sussen. Waar het mij om gaat is dat ze onderdeel zijn van een politieke strategie. En die heeft ten enenmale onderbroken de afgelopen jaren.'

First Ladies
Om Salva Kiir te spreken moeten we weer naar het zuiden vliegen, naar Juba. We stappen over op een ander vliegtuigje, beduidend minder luxe dan de KBX, die niet op Darfur mag vliegen. Als we zijn geland, worden we in een bus gezet. Daar horen we Radio Miraya ('Spiegel' in het Arabisch), die door de VN is opgezet. De uitzendingen hebben een opvoedend karakter. Er klinken Engelse lessen – you are hungry, we are hungry' – en opbeurende muziek wordt gedraaid, zowel Arabisch als Afrikaans swingend.

Onverwacht blijkt dat Koenders een toespraak moet houden voor een vrouwenconferentie. Honderden vrouwen uit Noord- en Zuid-Soedan zitten in kleurige kledij in de collegebanken, en barsten in spontaan gezang en dans uit als de minister binnenkomt. Een heerlijke chaos ontstaat. Niemand weet eigenlijk wat er moet gebeuren. De minister trekt zich na een tijdje terug in zijn auto om de toespraak te herschrijven. Dan neemt hij weer plaats op het podium. Naast hem de vrouw van de Zuid-Afrikaanse president Mbeki. Verderop nog een first lady, de vrouw van Omar El-Bashir, die met een stalen gezicht het schouwspel over zich heen laat komen. Het wachten is op de president. Dan is er deining. Veiligheidsmensen maken de weg vrij en een grote man in een zwart pak met een grote zwarte hoed treedt binnen: Salva Kiir. Hij neemt plaats naast Koenders en knikt minzaam. Na lange inleidingen houdt Koenders zijn rede, waarin hij het belang van vrouwen voor ontwikkeling in Afrika benadrukt. Hij sluit af met een steunbetuiging namens de vrouwen van Nederland, wat luid applaus oplevert.

Donoren
Zuid-Soedan is een van de armste gebieden ter wereld, al rijzen de hotelprijzen de pan uit door de toestroom van de vele internationale gasten van hulporganisaties, donorlanden en bemiddelaars in de conflicten. Wegen zijn er nauwelijks, de regeringsgebouwen zijn armetierig. Ministers huizen in een soort keet, Salva Kiir en vice-president Riek Machar in een oud gebouw met galerijen rond een binnenplaats. In de kantoortjes hangen mannen op banken.

De regering van Zuid-Soedan speelt de laatste tijd een belangrijke rol in de vredesonderhandelingen in zowel Darfur als tussen de LRA en de Oegandese regering. Men realiseert zich blijkbaar – eindelijk – dat het eigen vredesakkoord met het noorden, dat begin 2005 werd ondertekend en een voorlopige, zeer broze machtsdeling opleverde, niet kan overleven zonder meer stabiliteit in de andere gebieden. Zuid-Soedan heeft direct last van de LRA, die nog steeds aanvallen doet in de grensstreek met Oeganda. De LRA opereerde lange tijd vanuit Zuid-Soedan en is altijd gesteund door de regering in Khartoem, zoals Oeganda de zuidelijke opstandelingen steunde in Soedan.

Maar ook het steeds maar uitdijende conflict in Darfur, en de onbeheersbaarheid daarvan, kan rechtstreekse gevolgen hebben voor de Zuid-Soedanezen. De aandacht wordt van hen afgeleid, wat Zuid-Soedan rechtstreeks merkt doordat donoren niet heel gul zijn met de nodige financiën voor de wederopbouw van hun land.

Na afloop van het gesprek met Koenders mogen we Salva Kiir wat vragen stellen. 'Als Darfur niet wordt opgelost, komt de oorlog naar het zuiden', zegt hij. 'We merken nu al dat vluchtelingen deze richting in trekken. Daarom organiseren wij een bijeenkomst hier in het zuiden, in de komende maanden, met alle rebellen die het vredesakkoord voor Darfur niet ondertekend hebben.' Koenders vult aan: 'Wij zijn door president Kiir gevraagd een uitnodiging voor die conferentie over te brengen aan de rebellen die nu in Umm Rai bijeen zijn.'

Kwetsbaar
Die avond is er een borrel georganiseerd voor de Nederlanders in Juba: Nederlandse politiemensen die zijn uitgezonden, mensen van ngo's, en Hildebrand Bijleveld, de hoofdredacteur van de onafhankelijke krant Juba Post. Hij is net die middag vrijgelaten na een verblijf van enkele dagen in de gevangenis. Omdat hij regelmatig werd lastiggevallen door mensen – van gewapende milities of veiligheidsdiensten – die het niet eens zijn met de kritische toon van het blad, zal hij de volgende ochtend Juba verlaten.

De ngo-mensen tonen zich nogal sceptisch over het bezoek: wat heeft het voor zin om zo een paar uurtjes binnen te vallen in Juba? Wat krijg je mee, wat denk je ermee op te schieten? Het is een verwijt dat net zo goed de snelle journalisten treft die even hun quootje komen halen, als de minister. Maar zeker de minister maakt zich kwetsbaar voor zulke kritiek, omdat zijn ontwikkelingsdiplomatie – in het beste geval – pas op lange termijn iets oplevert, en zijn bijdrage daaraan moeilijk te bewijzen zal zijn. Toch is het nodig om juist dit soort politieke langetermijnprocessen in gang te zetten, en niet alleen te focussen op hulpprojecten waarbij de resultaten concreet toonbaar zijn. Want die zullen niet lang overeind blijven als de bevolking geen duurzame vrede weet te sluiten en er opnieuw gewelddadigheden uitbarsten.

Prikkeldraad
Op naar El Fasher, om daarvandaan met helikopters naar Umm Rai te vliegen. Maar bij aankomst wordt definitief wat al lang in de lucht hangt: het is te gevaarlijk om erheen te gaan. De volgende dag verneemt Nederland al via de meegereisde pers dat Koenders zich gefrustreerd voelt door de Soedanese regering, wat hem gelijk een verontwaardigde reactie van de Soedanese ambassadeur oplevert. Zo worden die diplomatieke gevechten geleverd.

We gaan naar de barakken van de AU-vredesmacht AMIS. Dan rijden we verder naar een AMIS-'huis' in een buitenwijk van El Fasher. Het lijkt een klein ommuurd fort, met prikkeldraad op de muren, wachtposten op een soort torentje, en buiten op elke hoek AMIS-soldaten uit Gambia met het geweer in de aanslag. Koenders heeft hier afgesproken met Minni Menawi, de rebellenleider die het vredesakkoord wel ondertekend heeft en in ruil daarvoor nu wegkwijnt als speciaal adviseur van president El-Bashir in een paleisje in Khartoem. Menawi's manschappen maken zich ook schuldig aan gewelddadigheden. Een aantal weken eerder hebben zij twee Nigeriaanse soldaten van AMIS neergeschoten, dus de verhoudingen zijn tamelijk gespannen.

Koenders en zijn mensen zijn al naar binnen. 'Press must wait', dus wij staan buiten, in de bloedhete middagzon. De beveiligers waarschuwen ons. Zij stellen de auto's strategisch op, midden voor het fortje. Dan zien we in de verte een vijftal auto's aankomen. Een Landcruiser met geblindeerde ramen en drie open vrachtwagentjes, voorafgegaan door een politiewagen. In een grote stofwolk arriveren ze, Minni Menawi stapt uit en loopt gelijk naar binnen. De vrachtwagens komen slippend aan en stellen zich strategisch op. Uit hun laadbakken tuimelen zenuwachtige strijders, de hoofden bedekt door tulbanden, de geweren in de aanslag. Iedereen houdt iedereen in de gaten. Pas na enige minuten kalmeert de situatie.
Het voorval toont aan hoe explosief Darfur is. Er hoeft maar iets fout te gaan en de vlam slaat in de pan.

Provocatie
We bezoeken het vluchtelingenkamp Abu Shouk. Sinds mijn vorige bezoek eind 2004 is het niet alleen gegroeid – van 50.000 tot 80.000 vluchtelingen, plus nog eens 70.000 in een aangrenzend kamp – maar ook veranderd in een semi-permanente vestiging met huisjes in plaats van tenten. En, vooral, de situatie is veel onveiliger geworden. Het wantrouwen tegen buitenlanders is groot, vooral omdat contact daarmee tot repercussies van de regeringstroepen kan leiden. We bezoeken mensen bij een waterpomp. Daarbij staan, in kronkelende rijen van tientallen meters lang, vijfliter-gallons opgesteld. Langzaam schuiven zij op en na twee dagen wachten kunnen de vluchtelingen hun vijf liter water ophalen. Zeker negen waterbronnen zullen de komende maanden opdrogen. Met grote zorg wordt uitgekeken naar de komst van nieuwe vredestroepen, omdat die een veelvoud aan water gebruiken. Eén vredessoldaat, zo vertelt een medewerkster van een hulporganisatie – zoals al haar collega's wil zij anoniem blijven, anders wordt haar het werken onmogelijk gemaakt – verbruikt dagelijks 120 liter water! Vermenigvuldig dat met de 20.000 soldaten die er moeten komen, en je ziet een nieuw drama opdoemen.

Terug op het vliegveld van El Fasher zien we twee gevechtshelikopters opstijgen. Het lijkt alsof ze spelen in de lucht. Ze maken frivole bewegingen, gaan schuin omhoog en laten zich dan weer naar beneden vallen. Even later blijkt dat dit een wel heel luguber spel is: de vrije val speelde zich af boven vluchtelingenkamp Abu Shouk. De gedachte komt op dat dit een provocatie is aan ons, die zojuist het kamp hebben bezocht. Maar nee, dit blijken de legerhelikopters elke middag te doen. Even laten merken wie de baas is.

Kabinet
We stappen in het vliegtuig en zetten koers naar Tsjaad. Het is een voorbeeld van de marges die Koenders zoekt. Nederland heeft geen bilaterale relaties met Tsjaad en het land behoort traditioneel – en die geopolitieke tradities zijn nog springlevend – tot de invloedssfeer van Frankrijk. Koenders wil politieke risico's nemen. Toch moet hij als minister heel anders opereren dan als buitenlandwoordvoerder in de Tweede Kamer. Toen kon hij vrijuit praten, nu vermijdt hij uitspraken die hem in conflict kunnen brengen met collega-ministers als Eimert van Middelkoop van Defensie en vooral Maxime Verhagen van Buitenlandse Zaken.

Het ontbreken, in het regeerakkoord, van het woord beleidscoherentie – een voornemen dat door de vorige regeringen nog wel als belangrijk werd gezien – deed al vermoeden dat er stevige politieke meningsverschillen sluimeren in de buitenlanddriehoek. Beleidscoherentie houdt immers in dat ook andere beleidsterreinen ontwikkelingsdoelstellingen op zijn minst mede in overweging nemen. Wat betreft het regeerakkoord is Koenders het totaal niet eens met mijn observatie: 'Dit kabinet kiest voor een integraal buitenlandbeleid. De 3D-benadering [Defense, Diplomacy and Development, red.] is daarvan een goed voorbeeld. Het regeerakkoord staat bol van de samenwerking tussen departementen. Het allereerste project dat gezamenlijk, door het hele kabinet, wordt ondernomen, gaat over de Millenniumdoelstellingen. Daar bemoeit het hele kabinet zich mee, alle departementen leveren een bijdrage. Dat is geen gas terugnemen. Integendeel, we gaan harder vooruit.'

Blijft overeind dat het niet waarschijnlijk is dat de buitenlandministers precies op één lijn zitten. Een van de meest logische interne tegenstellingen betreft het sturen van vredestroepen naar Afrika. Als Kamerlid was Koenders daar sterk vóór, maar altijd weer ging toenmalig CDA-fractieleider Verhagen er voor liggen. Dus vraag ik de minister: moeten er vredesoperaties worden uitgevoerd door Nederlandse militairen in Afrika? 'Ik zou niet weten waarom niet', antwoordt Koenders. 'Maar op het moment is er geen concrete vraag. Het kabinet hanteert de 3D-benadering. Die moeten we ook in Afrika gaan toepassen. Wij doen overigens best wel wat op het militaire terrein in Afrika. We hebben een waarnemersmissie naar Soedan gestuurd, van 34 mensen. En we hebben manschappen gestuurd voor de Europese troepenmacht die een paar maanden in Congo was gestationeerd.'

Is ontwikkeling niet ondervertegenwoordigd in de 3D-benadering zoals die bijvoorbeeld in Uruzgan wordt gehanteerd? 'Ik wil het over Soedan hebben, dat is een beter voorbeeld. Wij sturen meer waarnemers dan Frankrijk of Duitsland. Wij zijn een van de allergrootste financiers van AMIS. We betalen mee aan de wederopbouw. En we zijn actief in het vredesoverleg. In ieder geval geloof ik niet in militaire oplossingen alleen. Maar waar mogelijk moet Nederland uiteraard ook in Afrika zijn bijdrage leveren.'

Inktvlek
Koenders wil echter primair streven naar politieke oplossingen voor de conflicten. De tegenstanders moeten in onderling overleg, in samenspraak met de bevolking, de problemen overwinnen. Dat is wat Koenders ook in Tsjaad probeert te bewerkstelligen. Diezelfde avond nog heeft hij zijn ontmoeting in Abeche, de volgende morgen vliegen we door naar de Tsjadische hoofdstad Ndjamena, waar hij in het Novotel een reeks andere rebellenleiders ontvangt. Tussendoor brengt hij een bezoek aan president Idriss Deby. Later op de avond vertelt hij daarover: 'De president zei bezorgd te zijn over een nieuwe scheidslijn in Afrika: tussen een islamistisch noorden en niet islamitisch zuiden. Die grens loopt dwars door Soedan en ook door Tsjaad. We hebben ook gesproken over een VN-macht in Tsjaad, om de veiligheid bij de grens met Darfur te vergroten. Daar was de president tegen, omdat hij verwachtte dat dat juist olie op het vuur zou zijn en geweld van islamistische bewegingen zou aantrekken.

Het conflict in Darfur drukt zeer zwaar op de economie in Tsjaad, en zelfs op het voortbestaan van de zwakke staat hier.' Het conflict in Darfur verbreidt zich verder. Als een inktvlek. Naar Tsjaad. Naar de daaronder gelegen Centraal-Afrikaanse Republiek. Het heeft zijn invloed op Zuid-Soedan. Het heeft gevolgen voor de relatie van het Westen met China, dat Soedan vooralsnog volop steunt in de Veiligheidsraad en het in ruil voor olie van wapens voorziet. De minister zal er de komende jaren de handen vol aan hebben.