Mag het effectiever?

Foto: Roel Burgler

Een Afrikaanse minister gaat op bezoek bij zijn Aziatische collega thuis. Onder de indruk van het mooie huis vraagt hij aan de Aziatische minister: 'Hoe kun je je een dergelijk huis permitteren?' Zijn gastheer antwoordt: 'Zie je door het raam die grote brug in de verte? Tien procent daarvan is mijn kant opgekomen.' Het jaar daarop komt de Aziatische minister bij zijn Afrikaanse collega, wiens huis nog indrukwekkender is dan dat van hem. Hij stelt dezelfde vraag als de Afrikaanse minister een jaar geleden. Die zegt op zijn beurt: 'Kijk uit het raam en vertel me wat je ziet.' 'Ik zie helemaal niks', reageert de Aziatische gast. 'Precies', zegt zijn Afrikaanse gastheer. 'Honderd procent daarvan is mijn kant op gekomen!'  

Wensen
Deze bijdrage gaat over het verschil tussen honderd en tien procent en over de noodzaak om voor effectieve corruptiebestrijding de realiteit in ontwikkelingslanden zelf als uitgangspunt te nemen. Onder de leden van de internationale donorengemeenschap is langzamerhand de overtuiging gemeengoed geworden dat good governance en in het bijzonder bestrijding van corruptie onmisbaar zijn voor structurele economische groei en armoedebestrijding. Multilaterale en bilaterale donoren waaronder Nederland hebben de strijd tegen corruptie bijzonder hoog in het vaandel staan. Ook in de vakliteratuur wordt een relatie gelegd tussen het verbeteren van de bestuurssituatie (inclusief het bestrijden van corruptie) enerzijds en ontwikkeling en armoedebestrijding anderzijds. Daarbij wordt vaak het eerste als een noodzakelijke voorwaarde voor het tweede beschouwd. Klinkt logisch. Maar klopt het ook?

Niemand zal willen betwisten dat slecht bestuur en corruptie slecht zijn voor ontwikkeling. Maar dat wil niet zeggen dat ontwikkeling alleen maar mogelijk is als aan de governance-wensen van de donorengemeenschap is voldaan.

De praktijk wijst namelijk iets anders uit. Slecht presterende ontwikkelingslanden gaan inderdaad gebukt onder slecht bestuur en omvangrijke corruptie, maar dat is ook het geval in ontwikkelingslanden die het wel goed doen. Deze overeenkomst valt des te meer op als we voor de tweede categorie van landen de bestuurssituatie bij het begin van hun 'groeispurt' als uitgangspunt nemen. Zelfs in de meest succesvolle ontwikkelingslanden was en is er sprake van een bestuurs- en corruptiesituatie die op gespannen voet staat met het model van goed bestuur dat de internationale gemeenschap voor ogen staat. Dat heeft deze landen echter niet verhinderd om een indrukwekkende economische groei te realiseren en de armoede substantieel terug te brengen. In landen zoals China, Vietnam of India, die een spectaculaire economische groei doormaken en waar de strijd tegen de armoede bepaald succesvol te noemen is, viert immers de corruptie hoogtij. Daarbij moeten we constateren dat de slecht presterende landen vooral in Sub-Sahara Afrika liggen en de goed presterende landen vooral in Azië.  

Democratie
Corruptie is in de meeste ontwikkelingslanden een structureel verschijnsel. Dat is niet zo verwonderlijk. Corruptie is een onlosmakelijk onderdeel van de in deze landen alom aanwezige patronagesystemen. Het betreft hier allerlei vormen van patroon-cliëntrelaties, waarbij cliënten diensten zoals politieke loyaliteit leveren aan de patroon en de patroon op zijn beurt zijn cliënten beschermt en bevoordeelt. Dit systeem werkt tot op het hoogste niveau en vormt de essentie van het politieke bedrijf. Het wordt daarbij over het algemeen aanvaardbaar geacht dat de patroon zichzelf verrijkt, zolang hij zijn aanhang maar niet vergeet. Off-budget transfers zijn dan ook een vast nummer op het repertoire van het patronagesysteem en worden bijna overal in ontwikkelingslanden gebruikt om macht uit te oefenen. Alle belangrijke beslissingen van een overheid over bijvoorbeeld de economie of de strijd tegen de armoede worden hierdoor beïnvloed.

De 'governance'- en anticorruptie-agenda van de internationale gemeenschap lijkt er echter vanuit te gaan dat het voortbestaan van deze patronagecultuur en bijbehorende corruptie in ontwikkelingslanden vooral te wijten is aan specifieke institutionele gebreken. Deze moeten zo snel mogelijk worden vervangen door een op westerse leest geschoeide democratie met bijbehorende formele verantwoordingsmechanismen, waarna en waardoor structurele economische groei en armoedebestrijding pas echt mogelijk worden. Ik ben echter bang dat het probleem weerbarstiger is. We hebben het hier over langdurige sociaal-economische processen, die zich niet de pas laten afsnijden door deze of gene institutionele hervorming volgens westers recept.

Zo is het geen toeval dat tijdens de 'democratiseringsgolf' in Afrika in de jaren negentig veel na vrije verkiezingen aan de macht gekomen hervormingsgezinde regeringen die veelal corrupte regimes vervingen, vaak zelf heel snel corrupt werden. Anticorruptiemaatregelen werden en worden vooral gebruikt om politieke tegenstanders te neutraliseren, niet zozeer om corrupte praktijken aan te pakken. Verdere ontwikkeling zal dan ook moeten plaatsvinden in een omgeving waarin patroon-cliëntverhoudingen voorlopig een structurele factor vormen die zich op de korte termijn niet makkelijk laat veranderen. Misschien is dat minder verwonderlijk dan het lijkt. Afgezien van het structurele karakter van het patronagesysteem zijn de moderne politieke en financiële verantwoordingsmechanismen zoals die in de rijke landen bestaan zeer kostbaar en ingewikkeld. Het vereist fondsen en capaciteit waarover de meeste ontwikkelingslanden niet beschikken.  

Stabiel
Corruptie in ontwikkelingslanden – hoe schadelijk ook op zich – is dus tot op zekere hoogte onvermijdelijk. Wel is het zo dat sommige vormen van corruptie schadelijker zijn voor ontwikkeling dan andere. Mushtaq Kahn van de universiteit van Londen die hiernaar veel onderzoek heeft gedaan, beweert dat het verschil tussen succesvolle en minder succesvolle landen niet zozeer de aanwezigheid van good governance in sommige en de afwezigheid hiervan in andere is. Veel belangrijker volgens hem is de wijze waarop de patronagepolitiek is georganiseerd en in het <i>management<i> daarvan. Het gaat daarbij in de eerste plaats om het vermogen van overheden de aanwezige op patroon-cliëntrelaties gebaseerde politieke verhoudingen onder controle te houden, een zekere mate van politieke stabiliteit te garanderen en fragmentatie tegen te gaan. Minstens zo belangrijk is dat de uitgaven die hiermee gepaard gaan, relatief beperkt blijven en niet al te veel ten koste gaan van voor de productieve sectoren noodzakelijke investeringen, bijvoorbeeld essentiële infrastructuur. Een relatief stabiel politiek klimaat bovendien waarin de verwachting is gerechtvaardigd dat kapitaalsintensieve investeringen en de daaruit voortvloeiende winsten veilig zijn. Wanneer het daaraan ontbreekt en politieke stabiliteit alleen maar kan worden gehandhaafd door de patronagenetwerken te bedienen op een wijze die schadelijk is voor de economische groei, dan zal het betreffende land zich niet aan armoede kunnen ontworstelen, ongeacht de kwaliteit van zijn instituties en politieke leiders. Kortom, het verschil tussen tien en honderd procent in de anekdote hierboven.  

Buitensporig
Wat kunnen we doen? Om eerlijk te zijn niet zoveel. Ons past enige bescheidenheid. Donoren kunnen op het gebied van governance en corruptie niet als 'drivers of change' opereren. Of: ze zouden het niet moeten willen. Hoe goed bedoeld ook, ontwikkelingslanden zullen net zoals Nederland in het verleden hun eigen weg moeten vinden. De politieke reorganisatie van de patronagenetwerken zodat deze niet langer ontwikkeling blokkeren, is overduidelijk geen taak voor buitenstaanders. Maar we hoeven ook niet met de armen over elkaar te blijven zitten.

Om een bescheiden maar zinvolle bijdrage te kunnen leveren aan noodzakelijke governance- en anticorruptiehervormingen, is een beter begrip nodig van hoe de patroon-cliëntrelaties in de praktijk van een bepaald land werken. We zullen vaker onze 'patronage-bril' moeten opzetten. Ook zullen we beter moeten kijken naar de lokale percepties over wat ter plekke wel en wat niet als (buitensporige) corruptie wordt ervaren. Dat verschilt namelijk nog wel eens. Waarom is het dat belastingontduiking in Italië, private-sectordonaties aan politieke partijen in Zuid-Korea of  het ontvreemden van overheidsfondsen in Nigeria misschien illegaal zijn, maar in die landen door velen als acceptabel wordt beschouwd? Onze analyse zal relevanter worden naarmate we meer rekening houden met deze realiteit achter de naar westerse ideeën gevormde façade en met de opvattingen over corruptie van de bevolking van de ontvangende landen zelf.

Ten tweede moet een ander soort politieke dialoog worden gevoerd. Spreek leiders aan op de wijze waarop zij deze patroon-cliëntrelaties managen zodat deze niet ten koste gaan van voor economische ontwikkeling noodzakelijke maatregelen. Behoren bevordering van economische groei, ondernemerschap en verhoging van nationale productiviteit tot de spelregels van het overheidsbeleid? Dring niet voortdurend aan op politieke hervormingen die tot doel hebben het patronagesysteem te ontmantelen. Dat soort van hervormingen zal in een aantal gevallen juist leiden tot verzwakking van het vermogen van de staat om de uitwassen hiervan te beheersen, terwijl deze wijze van politiek bedrijven gewoon doorgaat.

Ten derde moet er worden afgerekend op basis van resultaten. Accepteer dat cliëntelisme en de hiermee samenhangende corruptie een realiteit is die negatieve maar ook positieve kanten heeft. Het heeft weinig zin te blijven insisteren op allerlei financiële verantwoordingsprocedures die in de praktijk toch niet werken. Een verstandige donor doet er beter aan te zich beperken tot een oordeel of de door de ontvanger zelf in het vooruitzicht gestelde resultaten die met de hulp gerealiseerd kunnen worden, acceptabel zijn en of deze ook daadwerkelijk worden behaald. Dit zal ongetwijfeld leiden tot het 'weglekken' van een deel van de fondsen, maar dat gebeurt hoe dan ook. Een dergelijke benadering heeft wel als voordeel dat de op patronage gebaseerde – toegegeven, nogal eenzijdige – reciprociteit en daarbij behorende verantwoording worden benut en daarmee de kans groeit dat de hulp goed terecht komt.  

Haalbaar
Corruptie of het gebrek aan good governance behoeft als zodanig structurele economische ontwikkeling en armoedebestrijding niet in de weg te staan. De op zich lovenswaardige wensen op het gebied van good governance van de internationale donorengemeenschap en zero-tolerance<i> voor corruptie zijn geen noodzakelijke voorwaarden voor ontwikkelingslanden om in de vaart der volken te worden opgestoten. Ze kunnen zelfs contraproductief zijn: er worden eisen gesteld waaraan deze landen simpelweg niet kunnen voldoen en die de aandacht afleiden van bestuurshervormingen die wél haalbaar zijn en wél een verschil kunnen maken. Door een te moralistische benadering van het corruptieprobleem in ontwikkelingslanden schieten donoren vooral in hun eigen voet.  

Martin Koper is werkzaam bij het ministerie van Buitenlandse Zaken. Hij schreef deze bijdrage op persoonlijke titel.