Komt er nog wat van?

Een Colombiaan sjouwt bananen in de haven La Dorada, langs de rivier Magdalena   Foto: Anzenberger/Hollandse Hoogte

In de kranten heeft het niet gestaan. Geruisloos en zonder ophef heeft de Europese Commissie op 29 november vorig jaar een verordening aangenomen om exportsubsidies op varkensvlees te introduceren. Met een exportsubsidie moedigt de overheid export van een product aan door exporteurs belastingvoordelen te geven. Verkoop op de interne markt wordt daardoor minder aantrekkelijk.

Het besluit van de Europese Commissie kwam als een verrassing voor lobbyisten van ontwikkelingsorganisaties, maar past in een trend, legt lobbyist Mariken Gaanderse van ICCO uit. 'Met rijke Europese consumenten en supermarktketens die steeds hogere voedselnormen hanteren, wordt er steeds meer voedsel geproduceerd dat zich niet kwalificeert voor de Europese markt. Het surplus van vleesdelen van geringere kwaliteit wordt vervolgens uitgevoerd naar arme landen, wat in dit geval zelfs extra gestimuleerd wordt met een exportsubsidie.'

De afspraak binnen de Wereldhandelsorganisatie (WTO) was juist om de meest handelsverstorende subsidies uit te bannen vóór 2013. Exportsubsidie staat bekend als een van de meest handelsverstorende maatregelen die een overheid kan nemen. Exporteurs van varkensvlees ontvangen door de maatregel nu een vergoeding van 0,54 cent per kilo als ze het vlees afzetten buiten de Europese Unie. Daar zal het varkensvlees voor een kunstmatig lage prijs over de toonbank gaan ten koste van lokaal of regionaal geproduceerd vlees.

Verbitterd
Volgens de meest recente cijfers was de export van varkensvlees naar Afrika in de laatste zes jaar zonder exportsubsidie (maar met landbouwsubsidies) al verdrievoudigd naar 146.000 ton in 2007. Grootste afzetmarkten waren Ivoorkust, Democratische Republiek Congo, Ghana, Angola en Liberia. Met de exportsubsidie kan nu ook vlees van betere kwaliteit op de Afrikaanse markt worden afgezet.

Mariken Gaanderse van ICCO is verbitterd. Vorig jaar was ICCO actief tegen de dumping in Afrika van bevroren Europese kippendeeltjes die overblijven bij de productie van kipfilet. Dat gebeurde al zonder exportsubsidie. 'Dit is een stap terug en valt niet te rijmen met het vrijhandelsmantra dat Europees Commissaris voor Handel, Peter Mandelson, over de hele wereld verkondigt', zegt Gaanderse. De Europese Commissie toont zich gevoeliger voor de belangen van exporteurs dan voor de boeren in Afrika, vindt ze. Nederland is de belangrijkste exporteur van varkensvlees naar West-Afrika.

Een saillant aspect is bovendien dat veel van de geruïneerde kippenboeren in West-Afrika waren overgeschakeld op varkensvlees. Welke boodschap heeft de Europese Unie voor deze boeren? vraagt Gaanderse zich af. In bijvoorbeeld het interim-akkoord over een Economisch Partnerschapsakkoord (EPA) tussen Kameroen en de Europese Unie staat zwart op wit dat er geen nieuwe exportsubsidies ingesteld mogen worden. Gaanderse: 'Het is incoherent om deze exportsubsidies opnieuw in te voeren.'  

Passé
Zoals gezegd, het besluit van de Europese Commissie was geen groot nieuws. Het haalde niet eens de kleine kolommen van de kranten. Handelsmaatregelen, hoe groot de gevolgen ook zijn, zijn amper nieuws omdat de consequenties lastig zijn uit te leggen binnen de afgemeten ruimte van een artikel. Soms haalt een onderwerp de media, zoals de kippenboeren in West-Afrika waaraan Netwerk vorig jaar een reportage wijdde. Ook de problemen van katoenboeren in Mali, Burkina Faso, Benin en Tsjaad kregen wereldwijd aandacht in hun strijd tegen katoensubsidies in de Verenigde Staten.

Ondanks deze succesjes is het lastig het vrijhandelsdebat in de spotlights te zetten. Probleem daarbij is dat argumenten van voor- en tegenstanders van vrijhandel door de jaren heen steeds dezelfde lijken. De introductie van een exportsubsidie door de Europese Commissie lijkt dan een nieuwe loot in een discussie die al jaren vastzit, tenminste voor een buitenstaander. Er zijn volgens insiders wel degelijk verschuivingen in het debat over vrijhandel. Handelsanalist Bertram Zagema van Oxfam Novib: 'De opvatting dat liberalisering van handel goed is onder alle omstandigheden, hoor je nauwelijks meer.'

Tien jaar geleden was dat nog anders, volgens Zagema. Toen was er een door de politiek breed gedragen consensus dat handelsliberalisatie de oplossing was voor het armoedeprobleem. De ministeries van Economische Zaken en Buitenlandse Zaken waren grote aanhangers van deze gedachte. Het geluid is nu wat genuanceerder, vindt Zagema. 'Er zit meer diepgang in het debat. Het simplistische idee van de markt openen en de rest volgt vanzelf, is passé. Landen moeten wel wat te exporteren hebben om ervan te kunnen profiteren.'

Het debat over vrijhandel is minder polemisch, minder een welles-nietes discussie, zegt lobbyist Bob van Dillen van Cordaid: 'Veel tegenstanders van handelsliberalisatie zijn mee opgeschoven. Zij zijn van anti-globalisten nu anders-globalisten en praten mee in belangrijke fora over de breedte, diepte en snelheid van het liberaliseringsproces.'

In andere woorden: vrijhandel werd lange tijd als doel op zich gezien, maar nu als middel voor economische ontwikkeling. Mariken Gaanderse: 'Het is niet zo dat ik zeg: handel is geen oplossing. Handel kan bijdragen aan ontwikkeling, zelfs een heel belangrijke bijdrage aan ontwikkeling leveren, maar het gaat om de details, de kleine letters, het kader en de ruimte om het overheidsbeleid aan te passen aan de lokale context.' Volgens de drie lobbyisten hebben internationale wetenschappers en publicisten, zoals Joseph Stiglitz (oud-Wereldbank econoom) en Paul Krugman (columnist in onder andere The New York Times), in belangrijke mate eraan bijgedragen dat het vrijhandelsdebat minder polemisch werd.  

Straatverkoper
Een van de wetenschappers wiens naam steeds vaker wordt genoemd in het debat over vrijhandel is Ha-Joon Chang, econoom aan de Britse Cambridge Universiteit. Zijn laatste boek Bad Samaritans: Rich Nations, Poor Policies and the Threat to the Developing World is een aanklacht tegen het inconsequente economische beleid van westerse landen. Over vrijhandel is hij duidelijk: het is geen binaire keuze tussen geen handel of vrijhandel, maar beiden zijn de uiteinden van een spectrum waarin de graad van liberaliseren kan verschillen.

Chang legt het uit aan de hand van een vergelijking. Zijn zoon van zes jaar oud gaat elke dag naar school en leeft op het geld van zijn ouders. Niets mis mee, dat is de droom van elke ouder voor een kind van zes. Maar volgens de theorie van vrijhandel (zie kader) is de zoon van Chang overbeschermd en moet die worden blootgesteld aan competitie, zodat hij een productief persoon wordt. Met het geld dat hij daarmee verdient, stuwt hij het familie-inkomen op – een goede deal, volgens de theorie.

Toch sturen we onze kinderen naar school en kunnen ze rekenen op onze bescherming, stelt Chang. Want we weten dat een kind van zes zonder opleiding een heel leven als schoenenpoetser of straatverkoper moet werken en een beroep als dokter of docent kan vergeten. Toch vragen westerse landen volgens Chang aan ontwikkelingslanden wel zich zonder bescherming zo vroeg mogelijk productief op te stellen omdat het op korte termijn de beste motivatie oplevert met de hoogste productiviteit.

Is Chang dan voorstander van protectie? Nee, een leeftijd van zes jaar is te vroeg voor zijn zoon om te werken, maar hem subsidiëren tot hij veertig is, vindt hij ook geen goed idee. Chang: 'Hij moet een keer de wijde wereld in, een baan vinden en een eigen leven starten. Hij heeft alleen bescherming nodig zolang hij de capaciteiten aanleert die hem de mogelijkheid bieden om een bevredigende en goed betaalde baan te vinden.'

Overprotectie, zo stelt de Cambridge-econoom, is niet goed voor de ontwikkeling van een kind. Hetzelfde geldt voor producenten in ontwikkelingslanden. Een juiste mix is nodig tussen leren, stimuleren en langzaam wennen aan de nieuwe situatie totdat het juiste moment gekomen is om het vrij te laten. Als dat niet gebeurt, zullen producenten in de armste ontwikkelingslanden altijd producten met een lagere economische waarde blijven verkopen. Had Zuid-Korea, het geboorteland van Chang, gehoor gegeven aan de ideeën van de vrijhandelseconomen dan zou het voor haar economie nog steeds afhankelijk zijn van de export van rijst en geen grootmacht in technologische ontwikkeling zijn zoals nu, zegt Chang.

In zijn vorige boek, Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective, toonde Chang al aan dat alle westerse landen het niet anders hebben gedaan. Zij openden hun markten pas toen ze zeker wisten dat het economische ontwikkeling zou opleveren. Zelfs de Verenigde Staten en Groot-Brittannië, vrijhandelsprotagonisten van het eerste uur, hebben zelf met allerlei beschermingsmaatregelen hun belangrijkste economische sectoren gesteund totdat ze groot genoeg waren om vrij te worden gelaten. Chang: 'Vanuit historisch oogpunt is handelsliberalisatie eerder het resultaat dan de oorzaak van economische ontwikkeling.'  

Theepluk in Oeganda. Internationale concurrentie drukt de prijzen op de wereldmarkt omlaag   Foto: Roel Burgler

Auto's
Vrijhandel en ontwikkeling gaan niet zomaar hand in hand. De voorwaarden moeten eerst worden gecreëerd. En dat is precies waarover het huidige debat over handelsliberalisatie gaat. Er wordt gesproken over wat die voorwaarden zijn en hoe lang een land enkele economische sectoren zou mogen beschermen. Vooralsnog zonder eenduidig antwoord. En dat 'ondersteunt het idee dat het voordeel van handelsliberalisatie afhangt van heel veel verschillende factoren welke afzonderlijk moeilijk waarneembaar zijn vanwege meetproblemen en andere econometrische moeilijkheden', stellen Joseph Stiglitz en Andrew Charlton in hun boek Fair Trade for All: How Trade Can Promote Development.

Volgens hen heeft het Westen alleen oog voor vrijhandel als het sectoren betreft die daar een economisch voordeel mee halen. Dat was altijd al zo. Met de oprichting van de GATT (General Agreement on Trade and Tariffs) in 1947 kwam het vrijhandelsproces ooit op gang. Maar landbouw- en textielproducten werden hier direct van uitgesloten omdat deze sectoren niet competitief genoeg waren (zie kader 'De geschiedenis').

Dat bleek uiterst negatief uit te pakken voor ontwikkelingslanden, die vanaf de jaren zeventig betrokken raakten bij de besprekingen over vrijhandelsakkoorden binnen de GATT. In de woorden van Giles Bolton, schrijver van het boek Aid and Other Dirty Business: 'Ze [ontwikkelingslanden, red.] kregen nu toestemming om industriële producten te verkopen, zoals auto's voor de rijke westerse markt – die ze natuurlijk niet hadden – en konden amper profiteren met de verkoop van agrarische producten en textiel – waarin ze verreweg het meest competitief waren.'

Het gevolg is dat op producten uit ontwikkelingslanden in vergelijking met rijke landen hogere tarieven worden geheven. Het gemiddelde importtarief in de Verenigde Staten bedraagt 1,6 procent. Maar ontwikkelingsorganisatie Oxfam rekende uit dat op producten uit India en Peru gemiddeld 4 procent aan importtarieven wordt geheven, op die uit Nicaragua 7 procent en op die uit Bangladesh, Cambodja en Nepal zelfs 14 procent. Producten uit ontwikkelingslanden kunnen dus moeilijker de Amerikaanse markt op dan bijvoorbeeld die uit Frankrijk of Nederland.  

Gevaarlijk
Giles Bolton, die als beleidsambtenaar jarenlang voor het Britse Department for International Development in Afrika werkte, legt in een telefonisch interview uit dat deze cijfers aantonen dat er nog heel veel werk te verzetten valt om de handelsmechanismen zodanig aan te passen dat ze ook voor de armste landen voordelig uitpakken.

Een boerin in Burkina Faso voert haar varkens. Afrikaanse boeren hebben het moeilijk doordat Westers varkensvlees hun markten overspoelt   Foto: Reinout van den Bergh/Hollandse Hoogte

Hij ziet een vergelijking met het Europa uit de negentiende eeuw. 'Handel schoof in snel tempo op van lokaal naar nationaal niveau. Tegelijk verankerden democratische waarden in de samenleving en werden nationale instituties opgericht die grip probeerden te krijgen op de nieuwe situatie, wat zorgde voor stabiliteit.' Volgens Bolton zitten we nu in een vergelijkbare fase waarbij handel de nationale context is ontgroeid en zich vooral op mondiaal niveau manifesteert. Alleen ontbreekt de juiste representatie op wereldniveau.

'Dit is een gemis, zeker voor ontwikkelingslanden, en gevaarlijk omdat het de ontwikkelingen niet ondersteunt en stabiliseert, maar eerder instabiel maakt', zegt Bolton. Volgens hem zijn de Wereldbank, de Verenigde Naties en het Internationaal Monetair Fonds niet meer van deze tijd. 'Hun rol is vastgesteld in het verleden en nooit aangepast aan de nieuwe omstandigheden van globalisering.'

Een nieuwe stap is nodig in het vrijhandelsdenken, aldus de Engelsman. Het succes van enkele landen in Azië, waaronder Thailand, Indonesië en Maleisië, bepaalt teveel het debat. Maar volgens Bolton zorgt het succes van Azië ervoor dat Afrika langer zal moeten wachten totdat het punt wordt bereikt dat buitenlandse investeerders weer massaal zullen zoeken naar nieuwe vestigingslocaties. 'Een groot deel van Azië is op de goede weg', zegt Bolton. 'Goed voor Azië, maar minder goed voor Afrika. Landen die achterop zijn geraakt, kunnen nu minder snel voordeel halen uit hun lage arbeidskosten. Ooit zal dat voordeel groot genoeg zijn om buitenlandse investeerders over de streep te halen ook massaal in Afrika te investeren zoals nu in Azië gebeurt. Maar hoe lang moet Afrika daarop wachten? Wat kan het doen om het proces te versnellen? En wat kan het doen in de tussentijd?'   

Insiders
Bij het beantwoorden van dit soort vragen spelen ontwikkelingsorganisaties een steeds belangrijker rol. Het is bijna niet voor te stellen dat ze tien jaar geleden niet zo happig waren op vrijhandelsvraagstukken: te complex en te duur om expertise in op te bouwen. Maar de belangen van ontwikkelingslanden bij handelsverdragen zijn zo sterk toegenomen, dat de grote ontwikkelingsorganisaties 180 graden zijn bijgedraaid. Ze hebben flink geïnvesteerd om de kennis over handelsmechanismen in huis te halen. Die strategie heeft ze geen windeieren gelegd.

Dozen met blikjes Heineken worden uitgeladen in de haven van Sint Eustatius op de Nederlandse Antillen   Foto: Roel Burgler

Ze trainen nu handelsonderhandelaars uit het Zuiden, doen diepgravende onderzoeken naar de effecten van vrijhandelsbeleid en steunen sociale bewegingen die een radicalere toon aanslaan. Bob van Dillen van Cordaid: 'Veel grote ontwikkelingsorganisaties als Cordaid denken genuanceerd over vrijhandel en zien protectie zeker niet als oplossing, maar we hebben een brede coalitie nodig om maximaal beleidseffect te verzekeren.'

Ontwikkelingsorganisaties zijn van outsiders naar insiders gegroeid. En dat komt Mariken Gaanderse van ICCO weleens op onbegrip te staan. 'Dan wordt er gezegd: "Boeiend, één procent minder handelstarief, is dat alles?" Maar het is enorm belangrijk en kan een groot verschil uitmaken. Het is de moeite waard om voor te vechten. Een druppel op een gloeiende plaat wil ik het niet noemen.' Haar collega Zagema van Oxfam Novib benadrukt hoe belangrijk de rol van insider is. 'Regeringen hebben de macht in handen, zij zijn het die aan de onderhandelingstafel zitten, niet de ontwikkelingsorganisaties. Onze inspanningen zijn in dat opzicht verschoven van het Noorden naar het Zuiden. Lobby in het Zuiden is effectiever en beïnvloedt in grote mate de onderhandelingen', zegt hij.

'Samen met lokale organisaties praten wij soms direct met ministers in ontwikkelingslanden over de uitkomsten van onze rapporten en zij vragen ons om onderzoek te blijven doen en verschillende scenario's te bedenken', vervolgt hij. 'Uiteindelijk vertaalt zich dat in capaciteitsopbouw in het Zuiden, zodat men daar op de lange termijn zelf de kennis in huis heeft.' Gaanderse is het met haar collega van Oxfam Novib eens, maar benadrukt dat er ook druk moet worden uitgeoefend op de regeringen in het Noorden. Uiteindelijk zullen die zich volgens haar bereid moeten verklaren hun markten te openen en uitwassen aan te pakken.  

G8
Een radicaler nee-geluid komt uit het Zuiden, stelt Van Dillen. 'De mensen in ontwikkelingslanden ervaren wel de schadelijke effecten maar niet de baten, en stellen zich harder op tegen vrijhandel. Onze kijk bij Cordaid is misschien die van realo's die zaken in perspectief zetten, maar die vindt haar oorsprong in een gedeelde zorg over de effecten in het Zuiden. We hebben elkaar nodig. Met elkaar versterken we de lobby.'

Bolivianen protesteren tegen het 'nepotisme' van het neoliberalisme   Foto: Roel Burgler

Vanuit Nederland wordt het radicalere nee-geluid gesteund door het XminY Solidariteitsfonds dat activisten over de hele wereld steunt in hun strijd tegen het neoliberalisme. Kees Hudig, activist vanaf het eerste uur, ziet ook dat de grote ontwikkelingsorganisaties in de laatste jaren een kritischer rol zijn gaan spelen in het vrijhandelsdebat, maar de positie van waaruit ze begonnen, was volgens hem anders dan Zagema, Van Dillen en Gaanderse beweren. 'Vreemd genoeg waren het de noordelijke ontwikkelingsorganisaties die de neoliberalen meestal te hulp schoten doordat ze, als het ging om het grotere verhaal achter ontwikkeling en armoedebestrijding, een te groot geloof koesterden in de vrije markt. Dramatisch hoogtepunt was het debat rond de G8-top in Gleneagles in 2005 waar ontwikkelingsorganisaties een te groot vertrouwen hadden in de goede bedoelingen van de wereldleiders', zegt Hudig.

Volgens hem was de G8 in Gleneagles ook een keerpunt voor ontwikkelingsorganisaties. Sindsdien stellen ze zich kritischer op, met als recent hoogtepunt de coalitie tegen de Economische Partnerschapsverdragen (zie 'Onhandelbaar' in Vice Versa 1, 2008). Hudig: 'De strategie van ontwikkelingsorganisaties was er altijd puur op gericht om de rijke landen te dwingen hun markt verder open te stellen voor export uit ontwikkelingslanden. Als alleen dat gebeurt, zijn het hoofdzakelijk de transnationale ondernemingen die profiteren, door producten uit ontwikkelingslanden goedkoper af te zetten op de Europese markt. In de betreffende landen is de schade dan meestal groter dan de winst. Wat schiet je daar nu mee op? Dat zien ontwikkelingsorganisaties nu ook steeds meer in.'

Subsidies voor boeren in het Westen zijn niet zozeer het probleem, stelt ook Burghard Ilge van de niet-gouvernementele organisatie (ngo) Both ENDS. 'Voor de meeste kleine boeren zijn de markten in de EU en de VS helemaal niet relevant. Wel is het voor hen van essentieel belang dat ze op de eigen lokale markten en in de eigen steden een goede prijs voor hun producten krijgen. Dat melkpoeder en andere producten uit de EU ze steeds meer van deze markten verdringen, is de echte tragedie.'  

Ontwikkelingsronde
Het vrijhandelsdebat zit dus minder op slot dan misschien op het eerste oog lijkt. Er zijn nieuwe invalshoeken en het debat richt zich met name op de voorwaarden en timing van vrijhandel. Heeft deze herpositionering in het debat over vrijhandel daadwerkelijk invloed op de posities die onderhandelaars innemen, die afspraken maken over vrijhandelsakkoorden? Niet zoveel, volgens internationaal econoom Gerrit Faber van de Universiteit Utrecht. Er zit weinig schot in de onderhandelingen binnen de WTO en veel bilaterale onderhandelingen tussen landen afzonderlijk verlopen uiterst moeizaam. Faber: 'De posities aan de onderhandelingstafel zijn nooit echt veranderd.'

Fillippijnse fabrieksarbeiders snijden fruit dat ingeblikt wordt voor de export   Foto: Roel Burgler

In 2001 ging een nieuwe onderhandelingsronde van start binnen de WTO. De zogenoemde Doha-ronde, de eerste binnen de WTO sinds haar oprichting in 1995, zou de belangen van ontwikkelingslanden serieus nemen en werd omgedoopt tot 'Ontwikkelingsronde'. Ondanks aanhoudende onderhandelingen in het hoofdkwartier van de WTO in Genève is weinig vooruitgang geboekt. Er circuleren verschillende conceptteksten, maar consensus over de inhoud bestaat nog niet. Als in deze zomer geen vooruitgang wordt geboekt, zullen de onderhandelingen weer enkele jaren langer duren (zie kader met interview Pascal Lamy).

Faber: 'De gesprekken over het landbouwdossier zijn cruciaal voor een doorbraak. Je kunt misschien zeggen dat er op dat dossier enige vooruitgang is geboekt, maar dat is al te sterk uitgedrukt.' Het landbouwdossier behandelt het afbouwen van importtarieven op landbouwproducten, het verlagen van landbouwsubsidies en het stopzetten van exportsubsidies op landbouwproducten. Een technische discussie waarbij het gaat om hoeveel procentpunten de WTO-leden hun protectiemaatregelen willen verlagen en welke producten ontwikkelingslanden daarvan mogen uitzonderen.

Ontwikkelingslanden hebben de laatste jaren als een blok gestreden tegen de hoge landbouwsubsidies in de Verenigde Staten en de Europese Unie. Maar achter die façade van eensgezindheid bestaan grote tegenstrijdige belangen tussen de verschillende landen. 'Een land als China kan niet in zijn eigen voedselbehoefte voorzien', legt Faber uit. 'Toch wil het de markt niet openzetten voor goedkope importen, want voor China is bescherming van de eigen landbouwsector een belangrijk instrument tegen de aanhoudende migratie naar de steden.' Dit is tegen het zere been van Brazilië en Argentinië, die zoveel mogelijk landbouwproducten willen exporteren over de hele wereld. De huidige hoge voedselprijzen vergroten de tegengestelde belangen nog meer.  

Op papier
Het principe van single undertaking maakt het allemaal niet makkelijker. Dit houdt in dat lidstaten van de WTO niet de mogelijkheid hebben om delen van het akkoord goed te keuren: het is alles of niets. Een extra probleem is de controverse tussen de dossiers landbouw en industriële producten. De Europese Unie en de Verenigde Staten willen alleen de landbouwsubsidies afbouwen als ontwikkelingslanden hun markten openen voor industriële producten uit het Westen. 'Dat klinkt als een win-winsituatie', zegt Faber. Want de grootste sector in veel ontwikkelingslanden is de landbouwsector en de handelstarieven op industriële producten zijn in ontwikkelingslanden erg hoog.

Foto: Roel Burgler

Maar Faber legt uit dat de importtarieven op industriële producten in ontwikkelingslanden met name op papier hoog lijken. 'In de praktijk zijn veel ontwikkelingslanden soepeler en heffen ze meestal lagere tarieven op de import van industriële producten', zegt de hoofddocent internationale economie. Voor de Amerikanen en Europeanen reden genoeg om te stellen dat het mogelijk is om handelstarieven op industriële producten in ontwikkelingslanden flink te verlagen. Maar ontwikkelingslanden willen daar niet aan. Zij willen de vrijheid behouden om flexibel tarieven te heffen op belangrijke industriële producten om hun opkomende industriële ontwikkeling te beschermen – zoals econoom Chang zijn zesjarige zoontje.

Chang schrijft in Bad Samaritans: 'Het is vele malen belangrijker dat we ontwikkelingslanden toestaan protectie, subsidies en regulatie van buitenlandse investeringen adequaat toe te passen om hun eigen economieën te ontwikkelen, dan ze grotere buitenlandse agrarische afzetmarkten te geven. Zeker als agrarische liberalisering in rijke landen alleen kan worden "gekocht" door ontwikkelingslanden de beleidsinstrumenten te ontnemen voor het promoten van hun opkomende industrieën.'  

Personeel
De onderhandelingen over liberalisatie van de dienstensector zitten waarschijnlijk nog het meest vast. Ontwikkelingslanden willen alleen praten over grensoverschrijdende diensten als deze niet alleen gaat over de vrijheid van vestiging van bedrijven, maar ook over de vrijheid van vestiging van personen. Faber: 'Zij willen tijdelijke migratie mogelijk maken zodat hun ingezetenen kennis kunnen opdoen in de dienstensector in het buitenland. Amerika en Europa willen hier niets van weten, bang als ze zijn dat tijdelijke migranten later in de illegaliteit verdwijnen.'

Reclame voor Nederlands melkpoeder in Mali   Foto: Roel Burgler

De Verenigde Staten en de Europese Unie willen alleen praten over liberalisering van de financiële dienstverlening, zoals banken en verzekeraars. Zij hebben hoog opgeleid personeel uit de hele wereld nodig om hun financiële centra op niveau te houden. Als het om diensten gaat waar laag opgeleid personeel voor nodig is, houden ze de boot af. Faber: 'Het zou niet gek zijn als in de WTO rijke landen worden aangespoord eens duidelijk te maken wat ze precies beogen met werkmigratie en hierover afspraken te maken met andere landen om te zien wat mogelijk is.'

De slotconclusie volgens Stiglitz en Charlton in hun boek Fair Trade for All is dat de Doha-ronde als ontwikkelingsronde 'teleurstellend' verloopt voor ontwikkelingslanden. 'Het heeft weinig betekend voor hun zorgen over landbouw en het heeft heel weinig gedaan om hun zorgen weg te nemen over niet-tarief barrières [bijvoorbeeld subsidies voor research and development aan bedrijven, hoge kwaliteitseisen voor importproducten, dumping van restdeeltjes vlees, red.]. Afspraken over diensten die belangrijk zijn voor ontwikkelingslanden kregen geen prioriteit.' (Zie het kader 'Hoezo ontwikkelingsronde?')  

Boete
Het Westen geeft volgens Giles Bolton wel vaker een misleidend signaal af naar ontwikkelingslanden. Bolton: 'De Verenigde Staten hebben in 2004 hun staalsector beschermd omdat ze niet meer konden concurreren met buitenlandse producenten. Maar toen de prijzen van staal wereldwijd gingen stijgen en de verkiezingsdruk minder hoog was, werden de protectiemaatregelen losgelaten.' De les die daaruit geleerd kan worden is dat het voor gevoelige producten mogelijk moet zijn om tijdelijk protectie toe te passen. Dat is ook precies wat kleine ontwikkelingslanden vragen. 'Gek genoeg doen binnen de WTO met name Europa en Amerika daar heel moeilijk over', aldus Bolton.

En als ontwikkelingslanden een aanklacht indienen bij de WTO om voor hun belangen op te komen, komen ze vaak van een koude kermis thuis. Zelfs als het juridisch panel in hun voordeel oordeelt. Faber: 'De WTO heeft een sterk juridisch panel, maar dat kan de ministers van economische zaken niet in de gevangenis zetten of een dwingende boete opleggen. Het enige dat de geschillencommissie kan, is goedkeuring geven aan economische sancties.' Als dat tussen twee gelijke landen is, is het geen probleem, maar landen als Ghana of Ecuador zullen zichzelf in de vingers snijden als ze te rigide sancties opleggen tegen de import van goederen uit Amerika of Europa. De economische grootmachten zal het weinig schade toebrengen.  

Dumping
Na het 'mislukken' van de WTO-top in Hongkong in 2006 en vanwege de moeizame vervolgonderhandelingen hebben de Verenigde Staten en de Europese Unie hun bakens verzet naar bilaterale handelsakkoorden met individuele landen of groepen landen (zie de wereldkaart). Daarbij is alles bespreekbaar. De Europese Unie en de Verenigde Staten hoeven zich niet te houden aan de gemaakte afspraken in de Doha-ronde, zolang er geen akkoord is.

Foto: Roel Burgler

En dat is nadelig voor een aantal ontwikkelingslanden die op enkele punten wel degelijk goede deelafspraken hadden bereikt binnen de Doha-ronde. Zo was er een begin gemaakt om dumping van producten op de markten in ontwikkelingslanden tegen te gaan. De EU heeft toegezegd dat in 2013 alle exportsubsidies zouden zijn afgeschaft, maar voert nu toch een exportsubsidie op varkensvlees in. Diezelfde tegenstrijdigheid zie je bij de VS. Ook waren de 'Singapore issues', afspraken over investeringen, mededinging, transparantie in overheidsaankopen en handelsfacilitering, onder druk van ontwikkelingslanden van de WTO-agenda verdwenen, maar deze kwamen via de deur van de bilaterale akkoorden weer ter sprake.

En dat heeft gevolgen, zegt Mariken Gaanderse van ICCO. In Bolivia heeft de overheid een schoolvoedingsprogramma gestart waarbij kinderen op school gratis voedsel krijgen dat afkomstig is van kleine boeren uit de omgeving. Gaanderse: 'Dit is een win-winsituatie. Maar wat doet de Europese Unie in de huidige onderhandelingen over een bilateraal vrijhandelsakkoord? Ze vraagt Bolivia de overheidsaanbestedingen te liberaliseren. Dat zal betekenen dat de overheid dit soort initiatieven moeilijker kan opzetten omdat het niet zelf mag bepalen dat het voedsel van de eigen kleine boeren komt, omdat het internationaal moet aanbesteden.'  

Schijnoplossing
Volgens Gaanderse kunnen bilaterale akkoorden een grotere 'bedreiging' vormen dan multilaterale vrijhandelsakkoorden. 'De onevenwichtigheid van de wereldwijde handel wordt nog groter als de Europese Unie direct om de onderhandelingstafel zit met kleine ontwikkelingslanden. De kans dat kleine landen iets kunnen tegenhouden is minimaal, zeker als ze afhankelijk zijn van Europees ontwikkelingsgeld.' Dit is volgens haar bij de besprekingen over Economische Partnerschapsverdragen (EPA) tussen landen in Afrika, het Caribische Gebied en de Stille Oceaan met de Europese Unie eind vorig jaar wel degelijk een reden geweest voor arme landen om toch een (interim)akkoord te tekenen.

Het idee van bilaterale vrijhandelsakkoorden als tussenoplossing zolang de Doha-ronde vastzit, is volgens Gerrit Faber een 'schijnoplossing'. 'De patstelling verdwijnt niet meteen als je één op één met elkaar onderhandelt over een bilateraal verdrag,' zegt hij. Neem Mercosur, een economisch samenwerkingsverband tussen Argentinië, Brazilië, Paraguay en Uruguay, waar onlangs ook Venezuela is bijgekomen. Zij praten al vele jaren over een vrijhandelsakkoord met de Europese Unie. Faber: 'Het gaat weer over precies hetzelfde. Europa moet volgens Mercosur meer toezeggingen doen op landbouw en omgekeerd vraagt Europa Mercosur de markt voor industriële producten te openen. Wat al die bilaterale akkoorden moeten opleveren, vraag ik me af.'  

Smoes
Toch staan bilaterale akkoorden ook in de Verenigde Staten steeds meer onder druk. Faber: 'In de VS komen vrijhandelsverdragen nog maar moeizaam door het Congres. Het vrijhandelsakkoord met Colombia werd met één stem verschil goedgekeurd en er was grote weerstand tegen het akkoord met Centraal-Amerika.' Het zijn vooral de Democraten in de VS die vraagtekens zetten bij vrijhandel. Zij willen goedkope importen uit ontwikkelingslanden tegenhouden om de eigen producenten te beschermen.

Faber noemt het 'globaliseringsvermoeidheid' die ook in Europa toeslaat. Westerse landen zien de concurrentie uit opkomende ontwikkelingslanden toenemen die hun eigen productiecapaciteit uitholt. De roep om protectiemaatregelen in het Westen wordt steeds luider. Faber: 'Het beeld dat is ontstaan over vrijhandel is te negatief. Beleidsmakers hebben jarenlang gesproken over vrijhandel alsof het geen inhoud heeft, en het puur als smoes gebruikt: als we het niet doen, missen we de boot! Wat uit het oog is verloren, is dat de overheid in bijvoorbeeld Nederland nog steeds op een groot aantal terreinen best een eigen beleid kan uitvoeren, bijvoorbeeld op het gebied van sociale zekerheid. Er is alleen politieke moed voor nodig om weerstand te bieden tegen de huidige sentimenten en een genuanceerd verhaal te houden om de complexiteit van internationale handel uit te leggen.'  

Slogan
Volgens Faber kunnen campagnes van de ngo's, waaronder die van ontwikkelingsorganisaties, hebben bijgedragen aan de globaliseringsvermoeidheid in het Westen. In hun campagnes gaat de nuance verloren en blijft bij het grote publiek ten aanzien van vrijhandel de negatieve boodschap hangen, denkt Faber. Bertram Zagema van Oxfam Novib is verbaasd: 'Ik zie het verband niet tussen onze NEE-campagne over bijvoorbeeld EPA's en een hernieuwd protectionisme in het Westen. Het gaat over heel verschillende dingen. Wij vragen het Westen de markten juist wel te openen voor producten uit ontwikkelingslanden.'

Gaanderse staat hem bij. 'Er zijn de afgelopen jaren veel verschillende campagnes geweest over het thema vrijhandel. Ik denk dat veel organisaties echt proberen deze technische problematiek helder over te brengen op het publiek.' De strategie is om gelaagde communicatie te gebruiken: het brede publiek eerst 'triggeren' met een slogan. 'Daarin kun je natuurlijk niet je hele verhaal kwijt, alleen een kernboodschap. Maar daarmee trek je wel mensen naar je website. Daar kun je dan meer informatie geven en voor mensen die zich echt willen verdiepen ook meer inhoudelijke documenten bieden.'

Volgens haar straalt de campagne wel een positieve boodschap uit. 'We zijn vóór eerlijke handel. Ik denk niet dat wanneer je voor eerlijke handel pleit, je een negatieve toon aanslaat. Ik denk wel dat de realiteit zelf gewoon heel hard is. We willen in onze campagnes laten zien welke schade oneerlijke handel kan aanrichten, juíst die menselijke kant belichten. Die komt maar zo weinig aan bod. Wat je ziet zijn vage begrippen als "regels", "WTO", "beleid". Je ziet gesprekken tussen mannen in pakken. Wij willen juist die boer aan het woord laten die is teruggevallen in absolute armoede omdat hij niet kan concurreren met onze producten. Daar moet echt iets aan worden gedaan, bijvoorbeeld met de slogan: aanpakken die handel!'