 |
| Gezondheidscentrum in Mozambique – 56 procent van de staatsuitgaven is afhankelijk van buitenlandse hulp Foto: Roel Burgler |
Mette Masst, hoofd ontwikkelingssamenwerking van de Noorse ambassade in Maputo, valt even stil voordat ze antwoord geeft op de vraag wat zij onder ownership, eigenaarschap, verstaat. Masst is voorzitter van de 'G19', het permanente overleg van de groep van negentien donorlanden in Mozambique. Jaarlijks rouleert het voorzitterschap onder de donorlanden. Masst: 'De vraag overvalt me en is niet gemakkelijk te beantwoorden. Tussen de donorlanden zijn accentverschillen in interpretatie van het begrip ownership zoals dat gebruikt wordt in de Verklaring van Parijs. Er is geen eenduidige definitie. In de huidige praktijk kun je graden van ownership onderscheiden, afhankelijk van de terreinen waarop ontwikkelingshulp gericht is. In theorie betekent eigenaarschap dat Mozambique volstrekt onafhankelijk zijn eigen politieke agenda en programma definieert, dat onvoorwaardelijk door de donorlanden wordt gefinancierd. Maar zo zwartwit ligt het niet', erkent ze.
Het is beter om over de 'minimale voorwaarden voor ownership' te spreken. Masst: 'De Parijse agenda dwingt de donorlanden tot commitment te komen. Het gaat erom dat donorlanden zoveel mogelijk ruimte geven aan het partnerland om eigen doelstellingen te realiseren en dat het partnerland een minimum aan capaciteit heeft om prioriteiten te stellen en planningsdoelen te implementeren. In de G19 vergt het verkrijgen van een toezegging hierover de nodige inzet. Het managen van verschillende politieke issues en verwachtingen van donorlanden is soms a hell of a job, aldus Mette Masst.
Masst staat niet alleen in haar opmerkingen over eigenaarschap. In de beleidsbrief 'Een zaak van iedereen' constateert minister Koenders (Ontwikkelingssamenwerking) dat 'het de donoren zijn en blijven die hun wensen opleggen aan hun ontwikkelingspartners ondanks alle uitspraken over ownership'. Toch is Frans Bijvoet, de Nederlands ambassadeur in Mozambique, niet pessimistisch. 'Met erg hard werken en de nodige haperingen hebben we in Mozambique met de Parijse agenda redelijk vooruitgang geboekt. Het is soms een erg stroperig proces. Toch meen ik dat in een vrij beperkte periode hier in Mozambique meer afstemming van de hulp tot stand is gekomen en nu beter wordt aangesloten bij de beleidsprioriteiten van dit land.'
Troetelkindje
Mozambique is een van de armste en minst ontwikkelde landen ter wereld. Het land staat op de op vijf na laagste plaats op de laatste Human Development Index van VN-ontwikkelingsorganisatie UNDP. De helft van de bevolking leeft in extreme armoede.
De hulp aan het land heeft de laatste jaren een meer structurele aanpak gekregen en is fors in omvang gegroeid. Het totale jaarbudget van de negentien donorlanden is 1,6 miljard dollar. Dankzij het redelijk stabiele politieke klimaat zit het land economisch in de lift en wordt al enige jaren een gemiddelde groei van 7 procent genoteerd. 'Mozambique is het troetelkindje van de donorlanden', concludeert Salomão Moyana, hoofdredacteur van het Mozambikaanse weekblad Magazine Independente.
|
'Donorlanden helpen Mozambique niet, ze helpen de regering' |
Armoedebestrijding is het hoofdthema van de Mozambikaanse regering, zoals beschreven in 'PARPA II' (Plano de Acção para a Redução de Probeza Absoluta), het lokale 'Poverty Reduction Stategy Paper'. Dit beleidsplan met ruim 200 doelstellingen is voor een belangrijk deel de uitwerking van het nationale vijfjarenplan (2005-2009) van de huidige Frelimo-regering. Het gezamenlijke hulpprogramma van de donoren is een selectie van veertig doelen uit het plan en loopt tot 2010. De donorlanden maken bij de selectie en monitoring van de doelen gebruik van een eigen beoordelingslijst. 'Maar Mozambique blijft eindverantwoordelijk', benadrukt Jolke Oppewal, plaatsvervangend hoofd ontwikkelingssamenwerking van de Nederlandse ambassade.
In de gezamenlijke programmahulp voor PARPA II heeft begrotingssteun naast sectorsteun aan belang gewonnen. Nederland ondersteunt tot nu toe de sectoren onderwijs, gezondheid en water. Per land mogen volgens de EU-gedragscode voor werkverdeling niet meer dan drie sectoren aangepakt worden.
Dialoog
In december vorig jaar onthulde de Mozambikaanse minister van Financiën Manuel Chang in het parlement dat 56 procent van de staatsuitgaven in 2008 afhankelijk zal zijn van buitenlandse hulp en dat bijna 49 procent van die hulp uit directe begrotingssteun zal bestaan. G19-voorzitter Mette Masst: 'Het gaat om erg grote bedragen. Met die begrotingssteun wordt weliswaar inhoud gegeven aan het ownership, maar de donorlanden weten ook dat ze daarmee grote risico's lopen: worden de middelen inderdaad besteed aan armoedebestrijding?'.
Masst beaamt dat donorlanden niet veel anders kunnen dan constant met Mozambique in dialoog blijven. 'Als donorland eenzijdig korten op de begrotingssteun, zoals Denemarken in 2006 deed, kan niet. Het gaat tegen alle afspraken over harmonisatie en andere punten van de Parijse agenda in. Maar wat gebeurt er als wij als G19 gezamenlijk vinden dat onze begrotingssteun om bepaalde redenen moet worden beëindigd, bijvoorbeeld vanwege corruptie? We hebben geen alternatief. Het gat dat dan ontstaat zal door andere landen worden opgevuld. Het is een puur politieke kwestie'.
Mette Masst raakt aan de randen van wat in de Verklaring van Parijs mogelijk is. Landen willen hun invloedssfeer behouden. Met argwaan wordt daarom door donorlanden gekeken naar de toenemende rol die China in Mozambique vervult. 'China zeurt niet over corruptie', zegt Frans Bijvoet.
Politiek
'China voert hier gratis grote bouwprojecten uit. Wat krijgt het daarvoor terug?' vraagt Salamão Moyana. 'De regering heeft goede intenties maar treedt niet sterk genoeg op tegen corruptie. Er is een gebrek aan controle over de staatsuitgaven. De donorlanden zijn veel te dik met de regering en moeten zich meer richten op versterking van maatschappelijke organisaties en andere actoren, zoals de media. Op die manier kan ook binnen Mozambique een betere discussie plaatsvinden over de donorgelden. De invloed van het parlement is te beperkt.'
Corruptie vormt inderdaad een groot probleem, zegt Eduardo Namburete, parlementslid namens oppositiepartij Renamo. 'De regering biedt onvoldoende mogelijkheden te controleren wat er met de donorgelden gebeurt. Daarnaast blokkeert de regering hulp die hen politiek niet goed uitkomt.'
Na een lobby van Renamo zegden de Verenigde Naties 12 miljoen dollar voor sanitaire maatregelen in Ilha de Mozambique. Maar de slagkracht van Renamo blijkt uiteindelijk marginaal. 'Omdat Renamo in dat gebied de meerderheid heeft, heeft de Frelimo-regering de VN laten weten dat die hulp niet nodig is', zegt Namburete. Ook Nederland luistert volgens hem te veel naar de regering en te weinig naar de oppositie. Namburete: 'Donorlanden helpen Mozambique niet, ze helpen de regering. Ze hebben geen andere keus dan hun traject voort te zetten, anders staan hun belangen op het spel. Het gaat om stabiliteit en invloed in de regio. De regering weet dat en speelt met de donoren. Zonder het huidige budget aan hulp kan dit land het vier maanden volhouden en is het daarna bankroet.'
Vergelijkbare kritiek is te horen in het Fórum Social Moçambicana, waarin meerdere niet-gouvernementele organisaties zijn vertegenwoordigd. Voorzitter Fernando Menete: 'De donoren en de overheid hebben weinig aandacht voor ons. Donorlanden zijn te veel op de regering gericht. Mozambique is te afhankelijk van de donoren.'
Fragiel
Hoe kan hulp Mozambique helpen 'onafhankelijk' te worden? Volgens Anton Johnston, hoofd ontwikkelingssamenwerking van de Zweedse ambassade, is de Parijse agenda wat dat betreft 'niet erg realistisch'. De interpretatie is te divers. 'Wil je meer inhoud geven aan ownership, dan zal de begrotingssteun uitgebreid moeten worden. Je sluit dan aan bij de ontwikkelingsstrategieën van Mozambique zelf en je bereikt meer afstemming en harmonisatie van de hulp. Ook de veel te hoge transactiekosten kunnen daardoor verlaagd worden. Maar tot nu toe vindt harmonisatie te globaal plaats omdat donoren niet dezelfde doelen hebben. "Hulp" is een slogan waar meerdere betekenissen aan gegeven worden', meent Johnston.
Jaarlijks nemen de donorlanden elkaar de maat. Dat gebeurt aan de hand van een onafhankelijke evaluatie van het hulpprogramma die wordt uitgevoerd door Carlos Nuna Castel-Branco, directeur van het sociaal-economisch onderzoeksinstituut Institute for Social and Economic Studies. Een van zijn conclusies is dat de harmonisatie van de hulpprogramma's tussen de donoren 'erg fragiel' is. 'Wil niemand de bilaterale macht opgeven?'. Toch krijgen de G19 gezamenlijk een 6,9 op de 10-puntsschaal in zijn evaluatie van de programmahulp. Castel-Branco stelt in zijn evaluatie de vraag of Mozambique wel 'voldoende capaciteit' heeft voor planning en beheer van de donorhulp.
Eerder concludeerde consultant KPMG dat de coördinatie bij de harmonisatie en afstemming te gefragmenteerd is en een van de meest gecompliceerde thema's is. 'De rationale achter ownership is de relatie die door donoren gelegd wordt met de kwaliteit van het bestuur', stelt Castel-Branco. 'Daarover zijn vragen te stellen. De regering kijkt om zoveel mogelijk hulp te krijgen alleen naar de geselecteerde doelstellingen en de daarbij behorende voorwaarden. Het succesverhaal van Mozambique wordt bepaald door de omvang van de hulp. Bij de Mozambikaanse regering bestaat scepsis over de in Parijs uitgestippelde agenda. Dat komt door een gebrek aan vertrouwen in de motieven van de donoren en de gewoonte van de regering om zonder onderscheid zoveel mogelijk financiële middelen binnen te krijgen. Iedere donor wordt geaccepteerd.'
Mozambique heeft nog een lange weg te gaan voordat het zonder ontwikkelingshulp verder kan. 'Reken maar op twintig jaar', zegt Johnston optimistisch. Voorlopig zullen de donorlanden de eigen agenda's overvol hebben om tot een volledig eenduidige uitleg te komen van een andere 'agenda', die uit Parijs. En Mozambique zal meer capaciteit moeten ontwikkelen om als effectief 'eigenaar' te kunnen optreden.
