Door de mazen van de wet

Foto: Roel Burgler

'We verkochten de mijnen, maar de mijnbouwbedrijven vergaten ons te betalen', grapt een hoge ambtenaar in Zambia in de Britse krant The Observer van 28 oktober. De koperprijzen staan op recordhoogte, maar in Zambia zien ze daar bar weinig van terug. De buitenlandse mijnbouwbedrijven betalen de regering namelijk 0,6 procent aan royalties. Dat komt neer op ruim 17 miljoen euro tegen bijna drie miljard euro omzet in koper per jaar. De belastingtarieven voor mijnbouwbedrijven zijn bovendien laag.

Het grootste koperbedrijf, Konkola Copper Mines, is in handen van een Brits conglomeraat met de naam Vedanta Resources. Afgelopen jaar maakte het mijnbouwbedrijf een netto winst van 310 miljoen dollar, meer dan wat in heel Zambia wordt uitgegeven aan gezondheidszorg. Volgens de nieuwe regering kan het zo niet langer. Ze wil met de buitenlandse mijnbouwbedrijven om de tafel zitten om nieuwe afspraken te maken over royalties en belastingtarieven.

Verplichting tot wijziging van het contract is er niet, dus morele overtuigingskracht is de inzet. Want 'een van de grootste commodity booms in de geschiedenis zal aan de neus van Zambia voorbijgaan en daarmee de kans om het leven van haar inwoners te verbeteren', zoals The Observer het beschrijft. Zonder belastinginkomsten kan de overheid in Zambia niet de broodnodige investeringen doen en blijft het afhankelijk van hulpgeld en leningen.

Handelstarieven
The Observer schreef het artikel naar aanleiding van een rapport van de Britse ontwikkelingsorganisatie Christian Aid, 'Undermining Developments?', waarin duidelijk naar voren komt hoe ernstig het belastingprobleem van Zambia is. Het Afrikaanse land staat niet alleen. Vele ontwikkelingslanden zagen hun belastinginkomsten het afgelopen decennium afnemen(1). Een van de belangrijkste redenen is dat ontwikkelingslanden hun import- en exporttarieven flink moesten verlagen vanwege handelsliberalisatie. Dit gold ook voor rijke landen, maar daar had het geen gevolgen, omdat daar redelijk makkelijk wordt overgeschakeld op andere belastingvormen. Ontwikkelingslanden zijn voor hun belastinginkomsten echter hoofdzakelijk afhankelijk van handelstarieven. Een daling heeft daar dus grote consequenties, zeker omdat het lastig is andere belastingvormen als btw in te voeren, omdat goede belastingdiensten er simpelweg ontbreken. Economen van het Internationaal Monetair Fonds (IMF) gaven in 2005 toe dat de situatie is onderschat(2) en dat vooral de armste landen op z'n best dertig cent hebben teruggekregen voor elke dollar die ze verloren hebben door de ingreep in handelstarieven.

Maar dit is nog niet alles. Door de globalisering is het makkelijker dan ooit de mazen van de wet op te zoeken en via belastingparadijzen geld weg te sluizen dat anders aan belastingen betaald zou moeten worden. Een ander belastinglek ontstaat doordat landen met elkaar concurreren om buitenlandse investeringen aan te trekken met belastingdouceurtjes. Ondanks dat het hier gaat om vele tientallen, misschien wel honderden miljarden euro's, die ontwikkelingslanden mislopen – Baker en Nordin kwamen in een wetenschappelijke studie in 2004 uit op 500 miljard dollar, het vijfvoudige van alle internationale hulpgelden – staat het onderwerp niet hoog op de ontwikkelingsagenda.

Schokkend
In Groot-Brittannië is men wat dit betreft nog het meest vooruitstrevend. Zo heeft Christian Aid 'tax justice' hoog op de agenda staan. Het heeft recentelijk Alex Cobham, een toonaangevende economische wetenschapper die gespecialiseerd is in het belastingvraagstuk voor ontwikkelingslanden, in dienst genomen om voor de komende jaren het onderwerp verder uit te werken voor de organisatie. Cobham voorspelt: 'Over een jaar komt de Wereldbank uit met een groot onderzoek waarbij ze cijfers gaan noemen hoe groot het probleem daadwerkelijk is. Ik weet dat dit rapport zeer serieus wordt voorbereid en ik ben ervan overtuigd dat de eindconclusies schokkend zullen zijn. Met de naam van de Wereldbank achter dit onderzoek kunnen internationaal opererende ondernemingen en ook overheden in het westen niet meer zeggen dat het probleem marginaal is, zoals nu vaak wordt gesuggereerd.'

Het lastige is dat natuurlijk niemand staat te popelen om belasting te betalen. Cobham: 'Het is moeilijk, maar iedereen ziet de oneerlijkheid van grote bedrijven die miljoenen winst opstrijken in ontwikkelingslanden terwijl ze amper belasting hoeven te betalen.'

Energiesubsidies
In mei dit jaar werd het netwerk Tax Justice NL opgericht, met daarin Oikos, Stichting Onderzoek Multinationale Ondernemingen (SOMO), Oxfam Novib, Both ENDS, Attac, Fairfood en Transnational Institute (TNI). Naast bewustwording van het probleem wil het netwerk ook het Nederlandse belastingbeleid aankaarten. SOMO's Michiel van Dijk vertelt: 'Nederland is zelf geen belastingparadijs in de strikte zin van het woord, maar het heeft wel een sleutelpositie binnen de doorstroom van kapitaal over de wereld naar belastingparadijzen. Nederland kent namelijk geen bronbelasting op royalties en rente, wat betekent dat multinationals geen belasting hoeven te betalen over deze transacties. Nederland functioneert hierdoor als doorvoerhaven van kapitaal naar belastingparadijzen.' SOMO heeft uitgerekend dat 13 procent van de buitenlandse investeringen wereldwijd gaan via Nederland, waarvan tweederde via zogenaamde brievenbusondernemingen.

Bij het ministerie van Buitenlandse Zaken is het onderwerp bekend. Henk van Trigt, senior adviseur public finance management bij de afdeling Hulpmodaliteiten en Instrumentontwikkeling: 'Verbetering van belastingsystemen is vanouds een aandachtspunt dat door IMF en Wereldbank werd aangepakt. Bilaterale donoren bemoeiden zich daar veel minder mee.'

Daarin is verandering gekomen. Het ministerie bekijkt wat de alternatieven zijn voor ontwikkelingslanden als ze worden geconfronteerd met structureel lage belastinginkomsten. 'Indonesië heeft het probleem aangepakt, niet door de belastingen te verhogen maar door een aantal energiesubsidies af te bouwen. Dan heb je hetzelfde effect. Het gaat niet per definitie om meer belastingen, maar om herziening van de grondslag ervan: van belasting op handel of arbeid naar bijvoorbeeld belasting gericht op milieu. In de sfeer van milieugerelateerde fiscale hervormingen is veel denkbaar. Het meest voor de hand liggen het verminderen van energiesubsidies en het introduceren van energiebelasting', aldus Van Trigt.

Nederland heeft in negen partnerlanden projecten lopen gericht op het verbeteren van wet- en regelgeving op het gebied van belastingen. In Egypte is Nederland het verst, daar worden nu dertigduizend belastingambtenaren opgeleid. Van Trigt: 'Egypte kende drie verschillende belastingwetgevingen die naast elkaar bleven functioneren. Hoeveel belasting je moest betalen, hing dus af welke regels de belastingambtenaar hanteerde. Om belastingdiensten goed te laten functionern, moet eerst de wetgeving worden aangepast. Dat is een lang en taai proces.'

Advies
Het lijkt vreemd dat er betrekkelijk weinig in belastingdiensten wordt geïnvesteerd, terwijl het om een essentiële dienst gaat bij het functioneren van de overheid. Vanuit Londen zegt Alex Cobham: 'Het valt mij op dat donorlanden niet de juiste prioriteiten leggen. Heel veel wordt geïnvesteerd in projecten met douanediensten. Je kunt zeggen dat het internationale bedrijfsleven daarachter moet zitten. Want zij willen goede douanediensten om smokkel en oneerlijke handel op te sporen; een sterke belastingdienst is voor hen geen prioriteit. Ik zeg niet dat dit het geval is, zo cynisch ben ik niet, maar ik geloof wel dat het érgens meespeelt.'

Van Trigt wijst het van de hand: 'Het Nederlandse bedrijfsleven wil juist meer transparantie in het functioneren van de belastingdiensten, want het is ook in hun belang dat de belastingregels helder zijn.' Verder bepaalt niet Nederland welke activiteiten worden uitgevoerd, maar het partnerland, aldus Van Trigt.

Tussen de ministeries van Financiën en van Buitenlandse Zaken is overleg over public finance management in ontwikkelingslanden. Beide ministeries zoeken mogelijkheden om belastingstelsels in ontwikkelingslanden structureel te verbeteren. Van Trigt: 'Als een bepaald land de indruk heeft dat het serieus wordt benadeeld via het Nederlandse belastingstelsel, dan kan het advies inwinnen van een organisatie als het onafhankelijke Internationale Bureau voor Fiscale Documentatie in Amsterdam.'

Jaarwinst
Op de korte termijn is succes te behalen door het bedrijfsleven te pushen transparant te zijn. In de jaarboeken staat alleen de totale belastinguitgave, maar niet in welk land hoeveel belasting is afgedragen. Volgens Van Dijk is er al een kleine verschuiving waar te nemen. 'De Spaanse bank BBVA geeft in haar laatste jaarrapport openheid en de Belgische bank KBC heeft een uitgebreid belastingbeleid opgesteld.'

Door de Enron-affaire in 2002 zou je verwachten dat aandeelhouders allang om meer transparantie vragen op het gebied van belastingen. Het Amerikaanse energiebedrijf kon door ingewikkelde en soms frauduleuze constructies de aandeelhouders een virtueel hoge winst voorleggen terwijl er in feite sprake was van miljarden verlies. 'De discussie is niet alleen vanuit ontwikkelingsoogpunt belangrijk, maar ook voor aandeelhouders van internationaal opererende bedrijven', zegt Van Dijk. 'Het is technisch nog steeds mogelijk dat een bedrijf goede jaarwinsten presenteert door het geld handig over de wereld te slepen via belastingparadijzen, terwijl het op economische activiteit verlies draait.'

Cobham vult hem aan: 'Nu zeggen veel ondernemers nog dat het te ingewikkeld is. Maar dat is geen houdbaar argument: het impliceert dat ze geen overzicht hebben over winst en verkoopcijfers. Verder hangt het succes van een onderneming niet af van de belastingafdracht. Dus ook het concurrentieargument kan van tafel.'
In december volgend jaar komen de ministers van Financiën bijeen voor de United Nations Financial Meeting om te praten over hoe ontwikkeling de komende jaren gefinancierd moet worden. Cobham: 'Het is belangrijk om daar kapitaalvlucht en andere belastingvraagstukken hoog op de agenda te krijgen.'

noten
1. Zie ook het oktobernummer van The Broker. Het artikel is te lezen op http://www.thebrokeronline.eu/en/articles/money_on_the_move

2. Baunsgaard, T. and Keen, M. (2005) Tax Revenu and (or?) Trade Liberalisation, IMF Working Paper, WP/05/112  (http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2005/wp05112.pdf)