De gouden gids volstaat niet meer

Uiteindelijk is het de bedoeling dat de administratieve rompslomp rondom aanbestedingen afneemt; voorlopig             is dat nog niet het geval Foto: Roel Burgler

Aanbesteden is in feite niets anders dan het volgen van een verplichte inkoopprocedure door de overheid en aan de overheid gelieerde instellingen. Dat gebeurt vanuit het idee dat bedrijven een eerlijke kans moeten krijgen om opdrachten binnen te halen, en dat het keuzeproces transparant moet zijn. Europees aanbesteden houdt in dat alle bedrijven in de Europese Unie mogen inschrijven op een opdracht, ongeacht het land waar ze zijn gevestigd. Vanuit een bedrijf bekeken is het inschrijven op een aanbesteding gewoon een vorm van acquisitie: het bedrijf solliciteert naar een klus.

Tot zover is er weinig ingewikkelds aan. Maar de grote vraag is: wie is verplicht die inkoopprocedures te volgen?

De website van het ministerie van Economische Zaken geeft een indicatie. In elk geval zijn de staat, provincies, gemeenten en waterschappen verplicht om boven een bepaald bedrag hun opdrachten Europees aan te besteden. Maar dan volgt onduidelijker taal: ook 'een publiekrechtelijke instelling of een samenwerkingsverband van overheden of publiekrechtelijke instellingen' is aanbestedingsplichtig. Zo'n publiekrechtelijke instelling is een instelling voor algemeen belang die onderhevig is aan 'een overwegende overheidsinvloed'. En deze overheidsinvloed komt tot uitdrukking 'onder andere doordat de activiteiten van de instelling in hoofdzaak worden gefinancierd door een aanbestedende dienst'.

Je zou zeggen dat het alle ontwikkelingsorganisaties betreft die het merendeel van hun geld krijgen van minister Koenders. Maar daarover blijken de meningen verdeeld. Caroline van der Veeken van Oxfam Novib: 'Tot voor kort waren ontwikkelingsorganisaties als Oxfam Novib volgens het ministerie van Economische Zaken geen overheidsinstelling en daardoor ook niet aanbestedingsplichtig. Wij besteden dan ook niet Europees aan.' Ook NCDO besteedde niet Europees aan: dat hoefde niet, dacht zij. Maar dat dacht ze verkeerd.

Clausule
In november 2007 riep de Tweede Kamer minister Koenders op het matje naar aanleiding van een kritisch stuk in dagblad De Pers. Centrale vraag: had NCDO de organisatie van evenementen als de Nacht van de VN Europees moeten aanbesteden en is het Koenders aan te rekenen dat dit niet gebeurd is? Koenders antwoordde dat NCDO inderdaad aanbestedingsplichtig is, maar dat het niet zijn verantwoordelijkheid is om daarop te letten. Dat antwoord geeft ook Jan de Boer van de directie voorlichting van het ministerie van Buitenlandse Zaken: 'Of organisaties aanbestedingspichtig zijn, vloeit voort uit de relevante wet- en regelgeving. Het is de eigen verantwoordelijkheid van elke organisatie om zich aan de wet te houden. Het is niet aan ons om hun daarop te wijzen.'

Inmiddels is NCDO druk bezig zich te verdiepen in de materie. Heleen van Andel, medewerker bij NCDO: 'We dachten dat we alles goed hadden gedaan. Maar omdat we toch begonnen te twijfelen, hebben we er een jurist bijgehaald. Die heeft ons verteld dat we op sommige onderdelen aanbestedingsplichtig zijn en op andere onderdelen niet. Bij de Nacht van de VN bleken geen fouten te zijn gemaakt, want dat evenement valt onder een of andere bijzondere clausule die bepaalt dat dergelijke evenementen en bijvoorbeeld ook cursussen zijn uitgesloten van aanbestedingsplicht. Maar als je een evenement jaar na jaar organiseert, valt dat weer wél onder de aanbestedingsplicht. Kortom: het is gecompliceerd en zeker niet eenduidig. We zijn ons nu intern verder aan het ontwikkelen op dit terrein: er komen goede procedures en richtlijnen. We moeten er scherper op letten. Want algemeen gesteld zijn wij aanbestedingsplichtig, ja.'

Boerenverstand
Onduidelijkheden op het gebied van aanbestedingsplicht beperken zich niet tot ontwikkelingsorganisaties. Kim Schofaerts van TenderCoach, een aanbestedingsadviesbureau: 'De uitwerking van de algemene, Europees opgestelde regels kan in Frankrijk volkomen anders zijn dan in Nederland. Dus vaak zijn rechtszaken nodig om te bepalen of een instantie aanbestedingsplichtig is of niet. Zo toetst het gerechtshof in Arnhem momenteel een zaak over ziekenhuizen. Academische ziekenhuizen zijn nu wel aanbestedingsplichtig, maar andere niet – terwijl je dat juist wel zou verwachten.'

En dan nog: iedereen is weliswaar zelf verantwoordelijk voor de juiste toepassing van de aanbestedingsregels, maar dat gaat lang niet altijd goed. Schofaerts: 'Op dit moment besteedt maar twintig procent van de aanbestedingsplichtige instanties aan volgens de regels. Tachtig procent dus niet. Dat is niet zo vreemd: kleine gemeentes hebben bijvoorbeeld geen geld om een aanbestedingsexpert in huis te halen. Daar ligt dat gewoon op het bord van het hoofd inkoop, en die kent niet altijd de precieze regels rondom aanbestedingen.'

En dat is vergelijkbaar met de situatie bij ontwikkelingsorganisaties. Zo vernam ook Oxfam Novib Koenders' antwoord op de Kamervragen en riep de hulp in van een deskundige op het gebied van Europese aanbestedingen. Want als NCDO moet aanbesteden, hoe zit het dan met Oxfam Novib? De deskundige is hierover in gesprek met de ministeries van Buitenlandse Zaken en Economische Zaken. Kern van de discussie is niet het percentage overheidsinkomsten, maar de vraag of organisaties als Oxfam Novib voldoen aan de criteria voor een organisatie voor algemeen belang. Het boerenverstand zegt ons van wel, maar de ministeries zijn er volgens Van der Veeken van Oxfam Novib nog niet helemaal uit. Een mogelijke uitkomst dat ontwikkelingsorganisaties wél voldoen aan de criteria voor aanbestedingsplichtige organisaties, heeft grote consequenties voor de hulpclubs. Van der Veeken: 'Dat betekent meer administratieve rompslomp en een nieuwe manier van werken.'

Conform de procedures voor Europese aanbesteding, houdt die nieuwe manier van werken het volgende in. De kern van aanbesteding is allereerst dat aanbestedende instanties offertes moeten opvragen bij verschillende bedrijven en op basis daarvan de opdracht moeten geven aan die partij die goed werk kan leveren voor de beste prijs. Dat hoeft niet voor elk wissewasje – net zomin als de gemiddelde burger voor elk pak wc-papier een prijsvergelijking doet in drie supermarkten – maar wel voor de grotere aankopen. De ondergrens verschilt per soort opdracht en per sector: een nutsbedrijf heeft een andere ondergrens dan de overheid en publiekrechtelijke instanties. Als blijkt dat een ontwikkelingsorganisatie moet aanbesteden, zal de grens voor Europese aanbesteding liggen op 133.000 euro. Dat geldt voor opdrachten in de dienstverlening, voor het bouwen van grote werken ligt de grens op ruim 5 miljoen euro.

Deze drempelwaarden zijn per januari 2008 opnieuw vastgesteld. Onder deze bedragen geldt geen centrale wet- en regelgeving, maar moet je je als aanbestedingsplichtige instantie natuurlijk nog altijd wel houden aan de uitgangspunten van transparantie, gelijke kansen en proportionaliteit. Zolang je dat doet, volstaat nog het opvragen van een paar offertes van bedrijven uit de gouden gids.

Moet je Europees aanbesteden, dan krijg je te maken met selectiecriteria en gunningscriteria. Selectiecriteria gaan over de vraag of een bedrijf in staat is de opdracht uit te voeren, gunningscriteria over de vraag of een bedrijf een aantrekkelijke partij is om de opdracht uit te voeren. Beide typen criteria moeten relevant en proportioneel worden toegepast. Je mag niet eisen dat een bedrijf twintig aquaducten in Angola heeft aangelegd als de aanbesteding een bouw van een school in Aalsmeer betreft.

Uitspelen
Aanbestedingen kunnen openbaar en niet-openbaar zijn. In tegenstelling tot wat de naam doet vermoeden, is de niet-openbare procedure net zo openbaar als de openbare procedure. Het enige verschil is dat openbare inschrijvingen één selectieronde kennen, op basis van selectie- en gunningscriteria samen. Niet-openbare inschrijvingen bestaan uit twee rondes: ondernemers mogen melden dat ze willen deelnemen, maar de aanbestedende dienst bepaalt van wie ze een inschrijving wil ontvangen. Voordeel voor de opdrachtgever: minder inschrijvers en dus minder werk. Voordeel voor de inschrijvers: je hoeft alleen moeite te doen en kosten te maken als je al weet dat je bij de geselecteerde gelukkigen zit.

Om de concurrentie een beetje zinnig te laten zijn, moeten er in de slotfase normaal gesproken minimaal drie inschrijvingen zijn. Dat wil zeggen: als er een aantal goede offertes ligt dat voldoet aan alle criteria, mag de opdrachtgever niet halverwege het proces alle bedrijven afwijzen en één partij vragen om met een uitgewerkt voorstel te komen. Partijen tegen elkaar uitspelen mag ook niet: de opdrachtgever moet tijdens de procedure informatie vertrouwelijk behandelen.

Het maakt overigens niet uit of de opdracht wordt uitgevoerd in Afrika, Amerika of Europa: zolang de opdrachtgever een Nederlandse (of andere Europese) instantie is, gelden bovenstaande regels. Schofaerts: 'Het gaat er uiteindelijk om wie betaalt. En dus niet om wie de opdracht uitvoert. Ook Amerikaanse bedrijven kunnen inschrijven op aanbestedingen van Nederlandse instanties, mits ze een vestiging in Europa hebben. Dat het werk uiteindelijk in Zimbabwe plaatsvindt, maakt niet uit voor de aanbesteding.'

Wetsvoorstel
Natuurlijk zijn er uitzonderingen. Bij spoed en als er geen (of geen geschikte) inschrijvingen zijn ontvangen, gelden er iets andere regels. Zie de discussie na de omstreden keus van minister Koenders voor campagnebureau BKB als organisator voor de Schokland-manifestatie, vorig jaar. De minister verdedigde zijn besluit door te stellen dat hij haast had. En dan zijn er de nuanceverschillen en uitzonderingsclausules waarnaar Van Andel verwees. Mochten ontwikkelingsorganisaties aanbestedingsplichtig blijken te zijn, dan is er volop werk aan de winkel voor juristen en andere deskundigen.

En die moeten de laatste ontwikkelingen volgen, want er wordt aan de wetgeving rondom aanbestedingen geschaafd. Naar aanleiding van de grootschalige bouwfraude van een paar jaar geleden is een nieuw wetsvoorstel aangenomen door de Tweede Kamer. Het ligt nog te wachten op goedkeuring door de Eerste Kamer. Belangrijkste wijzigingen: meer aandacht voor proportionaliteit van selectiecriteria en integriteit van bedrijven, en procedures voor nationale aanbesteding van opdrachten tussen de 50.000 en de Europese aanbestedingsgrens. Het is overigens de bedoeling dat de administratieve rompslomp afneemt. De wijzigingen moeten de aanbestedingen eerlijker maken en voorkomen dat de overheid en aanverwante instanties zaken doen met malafide bedrijven.

Uiteindelijk is uiteraard de bedoeling van dit alles dat aanbestedende partijen de beste kwaliteit krijgen voor het laagste bedrag. Daar kan niemand op tegen zijn. Van Andel: 'Los van alle technische aspecten en verplichtingen moet je verantwoord met je geld omgaan. Je werkt met belastinggeld en dat moet je verantwoord besteden.' En misschien is een simpele offerteronde daarvoor niet langer genoeg. De belangrijkste les voor ontwikkelingsorganisaties is dan ook: ga je verplichtingen na. Want het kan goed zijn dat de ouwe trouwe gouden gids niet langer volstaat.

Richtlijnen voor aanbestedingen zijn te vinden op www.ez.nl. Zie ook www.tendercoach.nl