De Afrikaanse Unie? Is dat niet die organisatie die steeds in de clinch ligt met het internationaal strafhof? Dit antwoord krijgt promovendus Eefje de Volder van Tilburg University regelmatig wanneer ze mensen vertelt over haar promotieonderzoek naar het collectieve veiligheidsysteem van de Afrikaanse Unie. De Afrikaanse Unie probeert vanuit een coördinerende rol vrede en veiligheid op het Afrikaanse continent te garanderen. Maar in hoeverre slaagt zij hierin?
In 1984 heeft Marokko haar lidmaatschap van de toenmalige continentale organisatie, de Organisatie van Afrikaanse Eenheid, ingetrokken omdat de OAE de Westelijk Sahara als onafhankelijke staat heeft erkend, terwijl Marokko dit nog steeds ziet als onderdeel van de eigen staat. Met de oprichting van de AU is deze positie onveranderd gebleven.
Toen ik als promovendus bij Tilburg University begon en vertelde over mijn promotieonderzoek, merkte ik al gauw dat er in Nederland weinig mensen wisten van het bestaan van de Afrikaanse Unie (AU). Hierdoor begon mijn praatje steevast met uitleggen wat de AU is (een politieke organisatie van alle Afrikaanse staten, met uitzondering van Marokko) en waar het zich voor inzet (continentale samenwerking en regionale economische integratie met als doel een ontwikkeld, succesvol en vreedzaam continent).Recentelijk heeft de AU meer bekendheid gekregen door haar moeizame relatie met het internationaal strafhof en haar felle positie ten aanzien van het vervolgen van zittende (Afrikaanse) presidenten voor internationale misdrijven. Toch is er nog steeds weinig kennis over de specifieke focus van mijn onderzoek: het collectieve veiligheidssysteem van de Afrikaanse Unie.
Collectieve veiligheid
Collectieve veiligheid kennen we vooral in de context van de VN. Na twee grote wereldoorlogen en een falende internationale organisatie was iedereen het erover eens dat een oorlog van dergelijke omvang nooit meer zou mogen plaatsvinden. Er werd een algemeen geweldsverbod ingesteld tussen staten waarvan slechts mag worden afgeweken in het geval van zelfverdediging of een bedreiging van internationale vrede en veiligheid. Aangezien de VN niet de capaciteit heeft om alle brandhaarden in de wereld te blussen, is er in het VN-handvest ook ruimte gelaten voor regionale organisaties om bij te dragen aan het bewaken van regionale vrede en veiligheid.
Binnen de Afrikaanse context is conflictbeslechting lange tijd versnipperd geweest. De eerste Afrikaanse continentale organisatie, de Organisatie van Afrikaanse Eenheid (OAE), was niet in staat en niet bereid op te treden tegen de meest wrede conflicten. Hoewel de VN een actievere rol heeft gespeeld in de 20ste eeuw, hebben de mislukte missie in Somalië en het falen in Rwanda ervoor gezorgd dat de organisatie voorzichtiger is geworden in het opzetten van gevaarlijke missies in Afrika. Het vacuüm dat hierdoor ontstond is door verschillende Afrikaanse sub-regionale organisaties, met name ECOWAS, opgevuld. De interventies in Liberia en Sierra Leone in de jaren 90 zijn hier voorbeelden van.
De Afrikaanse Unie en collectieve veiligheid
De Afrikaanse Unie, de opvolger van de OAE, werd in 2002 opgericht met als doel die versnipperde initiatieven te bundelen en vanuit een coördinerende rol vrede en veiligheid in de regio te garanderen. Hiervoor heeft de AU een heel arsenaal aan maatregelen tot haar beschikking om landen die zich niet houden aan het geweldsverbod tot de orde te roepen. Zo kunnen zij op vreedzame wijze geschillen beslechten, maar kunnen ze ook sancties opleggen en interventies autoriseren. Om dit in goede banen te leiden is er een specifieke institutionele structuur opgericht die zich bezighoudt met vrede en veiligheid.
Ik onderzoek de manier waarop het collectieve veiligheidssysteem van de AU verbeterd kan worden, met een specifieke focus op sancties, interventies en regionale strafrechtelijke vervolging, de meest vergaande maatregelen die de AU in mijn optiek kan nemen. Als een relatief jonge organisatie zijn er nog een hoop obstakels die overwonnen moeten worden om het systeem beter te laten functioneren. De AU doet een beroep op acht sub-regionale organisaties om het collectieve veiligheidssysteem te implementeren. De competentieverdeling tussen de AU en de sub-regionale organisaties, maar ook de driehoeksrelatie tussen de AU, de sub-regionale organisaties en de VN, zijn niet duidelijk uitgekristalliseerd. Verder zijn de gronden waarop sancties kunnen worden opgelegd of interventies worden geautoriseerd niet altijd eenduidig geformuleerd.
Collectieve maatregelen
Ondanks deze obstakels heeft de Afrikaanse Unie in de afgelopen jaren niet stilgezeten. Hoewel regionale strafrechtelijke vervolging nog in ontwikkeling is (het protocol is in de maak) heeft de AU samen met Senegal de Buitengewone Afrikaanse Kamers opgericht. Dit is een hybride tribunaal binnen het Senegalese rechtssysteem met rechters uit andere AU landen. Dit tribunaal vervolgt de voormalig president van Tsjaad, Hissène Habré, en eventueel andere verantwoordelijken voor martelingen en verdwijningen tijdens zijn regime. Daarnaast kan de AU sancties opleggen in het geval van een bedreiging van vrede en veiligheid of in het geval van onconstitutionele veranderingen van een democratisch gekozen regering. Zo is al 14 maal een lidstaat geschorst vanwege niet-democratische veranderingen in de regering. Ook kan de AU ingrijpen in een lidstaat als deze lidstaat hier toestemming voor geeft. Er zijn al missies geweest in Burundi, Soedan, Somalië, Comoros, Oeganda en de Centraal Afrikaanse Republiek. Tenslotte heeft de AU als eerste internationale organisatie humanitaire interventie vastgelegd in een verdrag. In het geval van oorlogsmisdaden, misdaden tegen de menselijkheid en genocide kan de organisatie een interventie autoriseren zonder toestemming van de staat. Deze rechtsgrond is tot op heden nog niet gebruikt.
De Afrikaanse Unie doet het zo slecht nog niet
Positieve signalen voor de toekomst
Het is waar, er is nog een hoop te doen. Maar met de beperkte middelen die de organisatie tot haar beschikking heeft, is er al veel vooruitgang geboekt. Afrika is het armste continent en het meest getroffen door geweld. Als we het AU budget ($ 308 miljoen per jaar) vergelijken met het EU budget (€ 140 miljard per jaar) en de grootte van het continent in ogenschouw nemen is het een simpele rekensom om tot de conclusie te komen dat de AU niet alles kan aanpakken. Dit is belangrijk om in het achterhoofd te houden wanneer we de prestaties van de Afrikaanse Unie beoordelen. In plaats van alleen maar het negatieve nieuws uit Afrika te belichten, pleit ik ervoor om meer aandacht te besteden aan de positieve ontwikkelingen die het continent kent. De Afrikaanse Unie doet het namelijk zo slecht nog niet.
Eefje de Volder is cultureel antropoloog en internationaal recht jurist en is sinds 2010 als promovendus verbonden aan het departement Europees en Internationaal Publiekrecht van Tilburg University. Contact: E.j.a.devolder@tilburguniversity.edu
