‘Obama heeft andere prioriteiten’

Peter Schraeder heeft 48 uur niet geslapen als hij bij het ministerie van Buitenlandse Zaken in Den Haag aankomt. Hij is er op uitnodiging van het Afrika Studie Centrum om in het kader van de IS Academie een lezing te houden over het Amerikaanse Afrika-beleid van Barack Hussein Obama. Hij deed de afgelopen jaren uitgebreid vergelijkend onderzoek in een aantal Afrikaanse landen over het Amerikaanse buitenlandbeleid aldaar, en publiceerde daarover in 2007 zijn laatste boek Globalization and Emerging Trends in African Foreign Policy: A Comparative Perspective of Eastern Africa.

In de kristallen bol Zoals er vroeger Kremlin-watchers waren, wordt nu in Washington nauwgezet gevolgd welke personen op welke posities worden benoemd. Daaruit zullen we volgens Peter Schraeder kunnen opmaken welk beleid er zal worden gevoerd ten aanzien van Afrika. Juist omdat Afrika niet de prioriteit van het Witte Huis zal krijgen, is de invloed van hoge ambtenaren in de verschillende buitenlandinstituten van de VS groot. Schraeder vergelijkt het met kijken in een kristallen bol, maar durft wel te speculeren naar aanleiding van de adviseurs die Obama in zijn campagne om zich heen heeft verzameld: ‘Het is opvallend dat hij zich heeft omringd met een aantal Afrika-adviseurs uit militaire kring. Mensen als Richard Danzig, Mark Lippert en Jonathan Scott Gration, de voormalige tweede man van EuCom. Is dat een reflectie van Obama’s pragmatisme? Of is het een reflectie van de gegroeide macht van het Pentagon wat Afrika betreft, dat ze zelfs Afrika-specialisten leveren? Het kan een strategische keuze zijn geweest, als verweer tegen het verwijt dat Obama onvoldoende ervaring had om een verantwoordelijk buitenland- en veiligheidsbeleid te voeren. Dit soort mensen heeft Obama vergezeld bij een bezoek aan de basis in Djibouti. Daar heeft Obama lovende woorden uitgesproken, gezegd dat de strijd tegen het terrorisme nodig was, en dat de Amerikaanse militairen zich meer moesten gaan bezighouden met zaken als noodhulp. Ik geloof niet dat hij de basis in Djibouti en vergelijkbare militaire programma’s in Afrika zal ontmantelen.’

Het is de donderdag na de dinsdagnacht van Obama’s historische overwinning, die Schraeder in zijn geboortestad Chicago heeft gevierd. ‘Ik kom rechtstreeks van Grant Park’, de plek waar Obama zijn overwinningstoespraak hield en die in de nacht van 4 november het epicentrum van een groot Amerikaans volksfeest was. Misschien komt het door de adrenaline, de roes en de euforie, maar Schraeder is nog opvallend helder. Zijn boodschap is daarentegen ontnuchterend: ‘Afrika blijft de regio die de minste aandacht krijgt in de hele wereld’.  

Dat lijkt op de voorspelling van Robert Kaplan in het tweede nummer van Vice Versa van dit jaar. Wie er ook president zou worden, veel meer dan de stijl en de symboliek zou er volgens Kaplan niet veranderen in het Amerikaanse buitenlandbeleid. Kaplan omschreef zichzelf als ‘tragisch realist’, om zich te onderscheiden van de regerende ‘idealistische neo-conservatieven’ van George W. Bush.

Hoe zou ú zichzelf omschrijven?
‘Ik ben een liberal internationalist. Ik denk dat we goed kúnnen doen in het buitenland, al doen we dat niet altijd. En ik denk dat we in de wereld verandering moeten proberen te bewerkstelligen, ons niet moeten isoleren. De Verenigde Staten moeten zich bemoeien met de wereld, maar op een goede manier. Ik geloof dat het gebruik van militaire macht daarbij altijd de laatste optie moet zijn. Als ik kijk naar de geschiedenis van buitenlandse interventies van de VS, dan zie ik slechts twee militaire interventies die legitiem waren: in de Tweede Wereldoorlog en in de eerste Golfoorlog, na de inval van Irak in Koeweit in 1991. Een van de grootste problemen van de Amerikaanse buitenlandse interventies is dat ze unilateraal zijn en niet in lijn met het internationale recht.’

Obama heeft aangekondigd de ontwikkelingshulp te verdubbelen van 25 naar 50 miljard dollar per jaar. Hij heeft een persoonlijke link naar Afrika en is zelf in Indonesië opgegroeid. En toch denkt u dat Afrika weinig aandacht zal blijven krijgen van de VS. Waarop baseert u dat?
‘Ik zie vijf factoren die de mogelijkheden van Obama ten aanzien van Afrika beperken. Ten eerste de crisis in de Amerikaanse economie, die alle aandacht en financiën zal opeisen. Ten tweede de militarisering van Afrika die in de nasleep van 11 september heeft plaatsgevonden, en die ervoor zorgt dat de ontwikkelingsagenda ondergeschikt is geraakt. Ten derde: Amerikaanse presidenten hebben door de hele geschiedenis heen Afrika genegeerd. Vanwege allerlei redenen, bijvoorbeeld het gebrek aan kennis over Afrika. Afrika werd en wordt gezien als de verantwoordelijkheid van de voormalige Europese kolonisatoren en het Afrika-beleid werd altijd ver weg gedelegeerd van het Witte Huis. Natuurlijk is Obama wel betrokken, maar hij zal toch door andere buitenlandse prioriteiten in beslag worden genomen. In de eerste plaats het stoppen van de oorlog in Irak en het intensiveren van de oorlog in Afghanistan. Een vierde beperking is het historische gebrek aan aandacht voor Afrika van het Amerikaanse Congres. De Comités over Afrika zijn altijd erg impopulair. De Democraten hebben nu een grote meerderheid. Maar dat betekent vooral dat zij Obama met allerlei binnenlandse eisen zullen confronteren, om in de VS hervormingen door te voeren. En ten vijfde: bureaucratische invloeden. Allerhande instituties binnen de buitenlandinfrastructuur van de VS hebben hun eigen agenda’s: het ministerie van Defensie, de CIA, het ministerie van Buitenlandse Zaken, het ministerie van Handel.’

Wat bedoelt u precies met de ‘militarisering van Afrika’?
‘In het kader van de Mondiale Oorlog tegen het Terrorisme heeft ook Afrika, vooral het Noorden en Oosten daarvan, meer aandacht gekregen van de regering-Bush. Op 1 oktober dit jaar ging bijvoorbeeld AfriCom officieel van start. AfriCom is een apart onderdeel van de wereldwijde organisatie van het Amerikaanse leger. Vroeger viel Afrika onder EuCom, het Europese commando. AfriCom is nog steeds, net als EuCom, gevestigd in Stuttgart, mede omdat geen enkel Afrikaans land de vestiging wilde hebben. AfriCom is onderdeel van een reeks maatregelen in Afrika die ook zijn samen te vatten als securitization van het Amerikaanse hulpbeleid. Al sinds 1945 heeft de VS een grote militaire aanwezigheid opgebouwd in de hele wereld, maar Afrika bleef daar altijd buiten. Na 11 september is Afrika er ook bij betrokken. Toen is bijvoorbeeld de Combined Joint Task Force for the Horn of Africa opgericht, met een grote basis in Djibouti. Vanuit Djibouti worden antiterroristische operaties in dat deel van Afrika gecoördineerd, bijvoorbeeld in Somalië. Er is ook het East African Counter Terrorism Initiative.

De essentie van dit soort programma’s is dat Noord- en Oost-Afrika vooral worden gezien als broedplaatsen voor islamitisch terrorisme. Dat heeft tot een tamelijk eendimensionale politiek geleid. De VS heeft bijvoorbeeld in Somalië een desastreus beleid gevoerd, door geld te geven aan clanmilities die tegen de Islamitische Gerechtshoven vochten, en door steun te geven aan de Ethiopische invasie.’

Hoe staat Obama daartegenover?
‘Dat is de grote vraag. We zullen het pas echt weten als bekend is welke personen Obama op strategische posities in de regering benoemt [zie kader, red.]. In het algemeen denk ik dat Obama terughoudend zal zijn in de aanpak van conflicten in bijvoorbeeld Darfur, Zimbabwe, Oost-Congo, Somalië en de Niger-delta. Elk van deze conflicten is op zich al een enorme onderneming voor een president. Gezien de andere prioriteiten denk ik niet dat hij zich daar prominent mee bezig gaat houden. Hij zal graag zien dat Europa hierin het voortouw neemt.

Verder zal Obama veel meer consensus zoeken met de bondgenoten, hij zal een multilaterale koers varen. Dat is wat betreft Afrika overigens niet helemaal nieuw. Juist omdat de VS liever niet militair betrokken raakt in Afrika, heeft zij historisch altijd de voorkeur gegeven aan een leidende rol van Europese landen. Of van de VN. Soms werd dat positief geformuleerd: Afrikaanse oplossingen voor Afrikaanse problemen. Dat betekent dus een grotere rol voor de Afrikaanse Unie. Het valt natuurlijk nog te bezien of Obama echt de daad bij het woord voegt, en bijvoorbeeld de noodzakelijke middelen – zoals helikopters – verstrekt voor AU- en VN-vredesoperaties.

Obama zal ook veel meer dan Bush een sociaaleconomische focus hebben, een meer ontwikkelingsgerichte aanpak. Obama wil de ontwikkelingshulp verdubbelen tot 50 miljard en hij wil ook het geld dat in het hiv/aids-fonds Prepfar zit verhogen tot 50 miljard. Maar waar moet al dat geld vandaan komen? Hij heeft al een keer geantwoord op de vraag waar naar zijn mening op bezuinigd zou kunnen worden als het echt moest: op ontwikkelingshulp.’

Waar ging het hulpgeld de afgelopen jaren heen?
‘Onder Clinton is een grote daling van de ontwikkelingshulp ingezet. Bush deed veel aan hiv/aids, en ook aan noodhulp. Maar als je dat niet meetelt, is het ontwikkelingsbudget onder hem ook gedaald. Bovendien is veel van dat geld slechts in naam besteed aan ontwikkeling. Meer en meer hulp wordt verstrekt via het Amerikaanse ministerie van Defensie. Dat is ten koste gegaan van USAID, het ontwikkelingsagentschap. Ik vind dat bijvoorbeeld noodhulp onder USAID zou moeten vallen, en dat als die transport nodig heeft, het Amerikaanse leger vliegtuigen beschikbaar zou moeten stellen. Maar de laatste jaren is dat omgedraaid. Noodhulp valt nu veel vaker onder de paraplu van Defensie, en civiele ontwikkelingswerkers worden daarbij ingeschakeld. Ook die trend vond al onder het presidentschap van Clinton plaats. Net als de privatisering van de militairen, het inschakelen van allerlei commerciële bedrijven voor de bevoorrading, logistiek en andere taken van het leger. Onder Bush heeft deze privatisering echt een enorme omvang gekregen.’

Grote verschuivingen dus in het buitenlandbeleid van de VS. Zijn er ook constanten?
‘Het beleid om in ontwikkelingslanden pro-Amerikaanse elites te creëren, is niet veranderd. Dat gebeurde tijdens de Koude Oorlog en ook tijdens de huidige War on Terror. En dat botst met meer normatieve doelen zoals het bevorderen van democratie. Ik weet bijvoorbeeld dat het ministerie van Defensie en de CIA altijd ervoor hebben gepleit dat Soedan niet te hard moest worden aangepakt, want dat land verstrekt waardevolle informatie over Al-Qaida, Irak en Osama bin Laden.

De Amerikaanse buitenlandse hulp kun je onderverdelen in ontwikkelingshulp, militaire hulp en een derde categorie: Economic Support Funds. Dat betekent een cheque met geld voor strategische bondgenoten, waarmee ze kunnen doen wat ze willen. Formeel dient het een ontwikkelingsdoel, maar in de praktijk is het onderdeel van de veiligheidsagenda. Het voordeel van de deze ESF’s is dat er geen Congressionele beperkingen aan verbonden zijn. Het is het kopen van elites, van politieke invloed, in landen als Egypte.

Een zeer effectief hulpprogramma is International Military Education and Training ofwel IMET. Daarbij worden militaire officieren uit Afrika en andere continenten naar de VS gebracht voor training. De onderliggende aanname is dat zij na vijf of zes weken een veel positievere indruk zullen hebben van de VS. Dit programma werd opgezet in de tijd dat veel regime changes werden voltrokken via militaire staatsgrepen in Latijns-Amerika en Afrika. De VS wilden er zeker van zijn dat de volgende leiders pro-VS waren. Dit programma wordt overal in Afrika uitgevoerd. Bijna elk land heeft zulke hulp gekregen. In Tunesië is 90 procent van de officieren in de VS geweest. Zelfs Zine al-Abidine Ben Ali, de president van Tunesië, is via IMET in de VS geweest.’

Als zoveel militairen in de VS zijn getraind en als we weten dat in Afrika het leger vaak een doorslaggevende rol heeft in de nationale politiek, kunnen we dan concluderen dat de VS dit continent perfect onder controle heeft?
‘Nee, dat denk ik niet. Er is altijd geopolitieke strijd gaande. In de jaren negentig tussen de VS en Frankrijk, nu met China en ook India en andere landen. Dat verschaft Afrikaanse elites de mogelijkheid de verschillende machten tegen elkaar uit te spelen. Ik heb veel onderzoek gedaan in Tunesië en Djibouti. Ben Ali speelt Frankrijk en de VS tegen elkaar uit. Hij pakt het Amerikaanse geld aan en gebruikt dat om zijn eigen macht over zijn maatschappij te vergroten. In Djibouti, ook een autoritair regime, heb ik de elites geïnterviewd. Die zeiden dat 11 september voor hen een bonanza was. In Djibouti wonen 600 duizend mensen. Er was een Franse militaire basis die bijna dicht zou gaan. De VS heeft na 11 september haar basis in Camp Lemonier geopend en de hulp aan Djibouti verhoogd naar 60 miljoen dollar per jaar. Vervolgens ging de regering van Djibouti naar Frankrijk. Dat wilde niet achterblijven en geeft nu ook 60 miljoen per jaar. Gigantisch veel voor zo’n klein landje. Alleen om met twee bases daar te mogen zitten.’

U stelt dat, bij gebrek aan prioriteit in het Amerikaanse buitenlandbeleid, de bureaucratieën het beleid bepalen. Kunt u dat uitleggen?
‘De bureaucratieën in de VS die zich bezighouden met buitenlands beleid zijn enorm. De ministeries van Defensie, Buitenlandse Zaken en Handel, de CIA, USAID, ga maar door. Een van de essentiële punten van mijn onderzoek is dat het Afrika-beleid wordt overgelaten aan de bureaucratieën. Het onderzoek laat zien dat door afwezigheid van een gecoördineerd beleid aan de top, er per Afrikaans land meestal één ministerie of organisatie dominant is. Dat zijn steeds andere delen van de bureaucratie. Buitenlandse Zaken hier, Defensie daar, CIA in weer een ander land.

Dat staat los van de algemene trend van militarisering. Het is overduidelijk dat Buitenlandse Zaken, het State Department, gemarginaliseerd is onder Bush. Het ministerie van Defensie kreeg onder Rumsfeld de overhand. Rumsfeld werkte zeer nauw samen met vicepresident Cheney. De Nationale Veiligheidsraad, die normaal heel machtig is, was ook veel minder invloedrijk.

Als Obama deze algemene trend al zou willen wijzigen, betekent dat nog niet dat er in de praktijk ook een verandering komt in specifieke landen in Afrika. Stel je een carrièrediplomaat voor van Buitenlandse Zaken, een agent van de CIA of een officier van het Pentagon in een bepaald Afrikaans land. Zij kijken niet naar de dagelijkse praktijk door de bril van de nieuwe Obama-regering, maar door de bril van hun eigen bureaucratieën. Alleen met een zeer activistische benadering kun je hen dwingen werkelijk van koers te veranderen, anders zullen ze net zo functioneren als in het verleden. Er moet een heel duidelijk beleid zijn ten aanzien van dat land en dat moet vervolgens door senior leden van de Obama-regering worden uitgevoerd, zodat steeds lager in de hiërarchie ook echt de daad bij het woord wordt gevoegd.

Het Witte Huis zal dat onder Obama alleen doen als er echt sprake is van een crisis. Een crisis vanuit Amerikaans oogpunt, welteverstaan. Rond Darfur is de term genocide gevallen, maar we hebben natuurlijk al eerder genocides gezien, bijvoorbeeld in Rwanda in 1994. Ik heb voor Clinton gestemd, maar zijn regering heeft niet alleen niets gedaan om een genocide in Rwanda te voorkomen, ze hebben hun woordvoerders zelfs geïnstrueerd het woord genocide niet te gebruiken. Anders was de VS namelijk genoodzaakt geweest in te grijpen.

Voor Obama is de buitenlandprioriteit nu Irak. Zijn veiligheidsmensen zijn nu al bezig met Irak en ze zullen zorgen dat het uitgestippelde beleid echt wordt uitgevoerd. Want dat zal bepalen of Obama wordt herkozen over vier jaar. Als we in 2012 nog in Irak zitten en Afghanistan verslechtert, zal Obama niet opnieuw worden gekozen. Hetzelfde geldt niet voor de situatie in Afrikaanse landen. Daar zullen de bureaucratieën het beleid blijven bepalen.

CV Peter Schraeder Peter Schraeder is hoogleraar Comparative and International Politics aan de Loyola Universiteit in Chicago. Hij is gespecialiseerd in het Amerikaanse buitenlandbeleid ten aanzien van Afrika en het Midden-Oosten. Hij doceerde aan universiteiten in Tunesië, Senegal, Somalië, Zimbabwe, Guadeloupe en Italië. Schreader publiceerde in diverse wetenschappelijke bladen en heeft tien boeken geschreven dan wel geredigeerd, waaronder African Politics and Society: A Mosaic in Transformation (2004, tweede editie), Exporting Democracy: Rhetoric vs. Reality (2002), United States Foreign Policy Toward Africa: Incrementalism, Crisis, and Change (1994), en Intervention into the 1990s: U.S. Foreign Policy Toward the Third World (1992). Zijn meest recente boek is Globalization and Emerging Trends in African Foreign Policy: A Comparative Perspective of Eastern Africa (2007).

In het buitenlandteam van Obama zaten driehonderd deskundigen. Hoe zou u de algemene denktrant binnen die groep omschrijven, wat Afrika betreft?
‘Obama heeft gezegd dat hij mensen gaat aanwijzen op basis van drie richtlijnen: dat ze boven de partijen staan, dat ze divers zijn wat betreft ras en geslacht, en jong. Zijn naar het schijnt allerbelangrijkste adviseur op buitenlandgebied, Dennis McDonough, is pas 38 jaar! Dat zegt natuurlijk al iets: het is iemand van na de Koude Oorlog.

In Obama’s buitenlandploeg zit een aantal belangrijke niet-militaire Afrika-experts. Mensen als Susan Rice, die tijdens Clinton onderminister voor Afrika was, en voormalig Nationaal Veiligheidsadviseur Anthony Lake. En vergeet niet Samantha Power, die zich erg hard heeft gemaakt tegen de massamoorden in Darfur. Zij moest tijdens de campagne terugtreden uit Obama’s team omdat ze zich te meedogenloos had uitgelaten over Hillary Clinton, maar speelt op de achtergrond zeker nog een rol. Deze namen weerspiegelen een bepaalde trend in het denken over buitenlandbeleid. Ze zijn overwegend liberaal internationalistisch, net als ik. Ze geven de voorkeur aan soft power boven het gebruik van militair geweld om doelen van het Amerikaanse buitenlandbeleid te bereiken.

De bestuursideologie die zo opdoemt is eigenlijk een bizarre mix van liberaal internationalisme enerzijds en pragmatisch traditioneel realisme anderzijds. Obama zal niet zoals Bush met allerlei moralistische verhalen komen, good versus evil of retoriek over vrijheidsstrijders. Maar hij heeft wel weer zijn sympathie uitgesproken voor het beleid van Bush senior.

Obama bekijkt andere landen en trends op een genuanceerdere manier dan de regering Bush. Hij ziet de complexiteit en het eclectische. Hij ziet dat ontwikkelingen worden gedreven door macht, hebzucht en ook ideologie. Hij ziet dat de islamitische wereld geen monolithische tegenstander is, maar dat daarin allerlei tendensen en bewegingen gaande zijn: hij ziet de diversiteit. Hij heeft gesproken over de economische mogelijkheden die mensen en landen geboden moeten worden, en over ruimte voor de civil society. Zijn sleutelwoord is dignity,  waardigheid.

De grote vraag is hoe zich deze algemene visie zal ontvouwen als Obama te maken krijgt met autoritaire regimes in Afrika. In een recent interview heeft hij gezegd dat de Bush-regering veel te veel nadruk heeft gelegd op het politieke proces, en te weinig oog had voor de sociaal-economische vooruitgang die wel degelijk bereikt is in Afrika. Hij haalde het voorbeeld aan van Tunesië, dat wat betreft gendergelijkheid een voortrekkersrol speelde in de Arabische wereld. Dat is wat verontrustend, omdat Tunesië een autoritair regime is. Er zijn dus verschillende stromingen en we weten nog niet welke in de Obama-regering boven zal komen.’