Landbouwontwikkeling: terug van weggeweest

Foto: Roel Burgler

Is het een hype of staan landbouwontwikkeling en rurale armoedebestrijding weer serieus op de politieke agenda? Dit vraagt Madelon Meijer, beleidsmedewerker bij Oxfam Novib, zich af, refererend aan de toenemende rapporten en publicaties over de agrarische sector als motor voor ontwikkeling. Bij de World Summit on Sustainable Development en de Millennium Summit stond landbouw centraal, de Europese Commissie kwam met haar discussiestuk 'Advancing African Agriculture' en minister Koenders voor Ontwikkelingssamenwerking wil met het Verdrag van Schokland meer aandacht voor de bestrijding van rurale inkomensarmoede.

Nu is de Wereldbank aan de beurt. Op 19 oktober komt het World Development Report 2008 uit, met de titel Agriculture for Development. Het rapport ging 25 jaar lang niet over rurale economische ontwikkeling. Meijer: 'Landbouw leek uit al het beleid geschrapt. Maar wat er nu gebeurt is hoopvol.' Ook Kees Blokland, directeur van Agriterra, is blij met de hernieuwde aandacht. 'Het World Development Report zal ongetwijfeld een hype opleveren. Maar er gaat ook invloed vanuit. We moeten het moment gebruiken om een stap voorwaarts te maken.'

Dat is hoognodig, want het percentage armen in Sub-Sahara Afrika is in de laatste vijftien jaar slechts van 47 naar 44 gedaald. Van hen woont 80 procent op het platteland. In absolute getallen is het aantal mensen dat moet rondkomen van minder dan 1 dollar per dag zelfs gestegen. De bodemvruchtbaarheid neemt af, schoon water is schaars en terugval op natuurlijke biodiversiteit voor voedsel en medicijnen wordt steeds moeilijker. Overheidsinvesteringen in landbouwontwikkeling als onderdeel van het landbouwaandeel aan bruto nationale producten in Sub-Sahara Afrika zijn gedaald van 7,4 procent in 1980 naar 6,5 procent in 2004, terwijl de graanopbrengsten in de laatste 45 jaar op één ton per hectare zijn blijven steken. Tussen 1990 en 2004 is wereldwijd het aandeel ontwikkelingshulp dat aan landbouwontwikkeling werd besteed met tweederde afgenomen naar een schamele 4 procent.

Oppervlakkig

Er is lange tijd alleen aandacht geweest voor maatregelen om de marktwerking te verbeteren, de landbouw te professionaliseren, exportproducten te promoten en macro-economische stabiliteit te creëren. Gedacht werd dat dit voldoende was om kleine boeren te laten profiteren van de kansen die de markt met zich meebrengt. De Wereldbank toont nu aan dat haar eigen beleid niet altijd heeft gewerkt. Meijer: 'Het is interessant dat de Wereldbank inziet dat er fouten zijn gemaakt. Ze geeft aan dat marktwerking niet altijd de oplossing is en dat er een sterke overheid nodig is om nieuwe nationale en regionale markten te creëren. Hoewel die erkenning belangrijk is, legt het rapport toch weer de meeste aandacht op een mondiale marktketen van landbouwproducten.'

In mondiale productketens zitten meestal machtige multinationale bedrijven zoals retailers aan de ene kant en de inputsector, die zaaigoed, kunstmest en insecticide levert aan de boeren, aan de andere kant. Kleine boeren zitten klem tussen beiden, aldus Meijer: 'De kansen die marktwerking en mondiale ketens zouden moeten opleveren, worden tenietgedaan door de hoge eisen die retailers stellen en de macht van de inputsector om hoge prijzen te vragen voor hun producten. Kleine boeren zijn binnen de keten nog altijd de minder goed georganiseerde partij en hebben bij de onderhandelingen weinig in te brengen.'

Blokland is het met haar eens. 'Het ontbreekt aan een gedegen analyse over de rol van landbouworganisaties en de invloed die uitgaat van vrije associatie van boeren. Er wordt wel naar verwezen in het rapport, daar ben ik blij mee, maar het is te oppervlakkig. Landbouworganisaties zijn alleen handig als economisch instrument, lijkt het. En het is waar, de meeste landbouworganisaties worden opgericht omdat een grote afnemer tomaten wil opkopen en het gemakkelijker vindt om niet met elke boer afzonderlijk te onderhandelen. Maar de waarde van deze organisaties gaat verder. Het initiatief zou van onderaf moeten komen, waardoor boerenorganisaties uiteindelijk ook mee kunnen denken over de invulling van het landbouwbeleid.'

Meijer beaamt het. 'De empowerment van kleine boeren is een punt in het rapport, maar alleen om de coördinatiekosten in de productketen te verlagen. De nadruk ligt eenzijdig op efficiency. Gelijkheid zou juist voorop moeten staan, wat betekent dat boerenorganisaties meer politieke macht moeten krijgen. De grap is dat de Wereldbank te veel macht voor boerenorganisaties niet prettig vindt. Volgens hen hebben in Europa en de Verenigde Staten de boeren namelijk te veel macht, waardoor ze veranderingsprocessen tegenhouden. Een duidelijke analyse over wat ze precies verwachten van de empowerment van boerenorganisaties, ontbreekt dus.'

Veranderingen

De huidige problemen op het platteland zijn grotendeels nog steeds dezelfde als 25 jaar geleden. Er is een gebrekkige infrastructuur in rurale gebieden, boeren komen moeilijk aan kredieten, er is geen toegang tot relevante marktinformatie en er is amper irrigatie. Wel zijn er omstandigheden bijgekomen die landbouwontwikkeling er niet makkelijker op hebben gemaakt. Ten eerste is de rol van de overheid door diverse internationale maatregelen dramatisch afgenomen. In studies wordt vaak verwezen naar het relatieve succes van de Aziatische landbouwsector. Meijer: 'Toen Azië zijn agrarische revolutie begon, was dat mogelijk doordat er veel publiek geld besteed werd aan de oprichting van kenniscentra, en aan financiële steun om de productiviteit te verbeteren en de eigen markten tegen goedkope importen te beschermen. Vanwege internationale regelgeving kunnen Afrikaanse overheden die rol niet meer vervullen, wat ontwikkeling bemoeilijkt.'

Er zijn nog meer veranderingen met 25 jaar geleden. Het Afrikaanse platteland wordt nu geteisterd door het aidsvirus. In vele dorpen dreigt hierdoor waardevolle landbouwkennis verloren te gaan. Dan is er nog het probleem van de klimaatverandering waardoor er geen pijl meer op te trekken valt wanneer er moet worden gezaaid en geoogst, en de productiezekerheid sterk afneemt. Ook het gebruik van biobrandstoffen kan nieuwe conflicten veroorzaken. Want waar zet je de vruchtbare grond voor in? Tot slot stelt de westerse markt hogere eisen, waaraan kleine boeren in het Zuiden niet kunnen voldoen.

Nieuw beleid

De Wereldbank heeft voorafgaand aan de publicatie van het World Development Report veelvuldig gebruik gemaakt van consultaties. In Nederland is via het netwerk Agri-Pro Focus, waarbinnen kenniscentra, ontwikkelingsorganisaties, bedrijfsleven, ministeries en agrarische organisaties meedenken over de ontwikkeling van producentenorganisaties in het zuiden, besloten een reactie te geven op de <i>draft<i>-versie van het rapport.

Op 17 april was er een grote conferentie. Hedwig Bruggeman, directeur van Agri-Pro Focus: 'Onze leden hebben hun op- en aanmerkingen kenbaar gemaakt aan de Wereldbank, maar het is de vraag in hoeverre ze onze kritiek overnemen. Het Wereldbank-rapport was ook een aanleiding om eens goed te kijken naar wat we in Nederland eigenlijk doen op dit terrein. Het is voor ons belangrijk de partners in Nederland aan het denken te zetten om tot nieuwe initiatieven te komen.'

De discussie op de bijeenkomst in april was zo'n groot succes dat er een vervolg kwam onder leiding van de ministeries van Buitenlandse Zaken en van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, om te kijken waar het Nederlandse beleid kan worden aangepast. Bruggeman: 'Ik was zelf verbaasd dat half juli ruim zestig mensen bij elkaar kwamen om hierover te discussiëren. Het resulteerde onder andere in een werkgroep die gaat nadenken over hoe we boeren die wel de potentie maar nog niet de mogelijkheden hebben om mee te doen in de commerciële landbouw, er toch bij kunnen betrekken.'

De ministeries zijn op basis van de uitkomsten van de bijeenkomst in juli aan de slag om het nieuwe beleid vorm te geven. Het beleid richtte zich tot op heden niet op de mogelijkheden voor de enorme groep boeren in vooral Sub-Sahara Afrika die nauwelijks deelnemen aan economische ontwikkeling, maar daar zou nu verandering in moeten komen.

In een flink aantal gevallen kunnen kleine boeren de overgang maken naar marktgerichte landbouw, ofwel als producent ofwel als loonarbeider. Echter niet als de focus op het internationale handelsverkeer en de exportgerelateerde ketens blijft, in plaats van op lokale en nationale ketens tussen bijvoorbeeld het platteland en de steden.

Minder boeren

Kees Blokland ziet veel aanknopingspunten in de nieuwe houding van het ministerie. Maar volgens hem gaat het Nederlandse ontwikkelingsbeleid te veel uit van thema's en te weinig van mensen en doelgroepen.' Wel is hij blij dat het thema rurale armoede in een brede context wordt geplaatst: 'Het gaat duidelijk niet alleen uit van landbouw. Ruraal-stedelijke interactie is cruciaal en kan bijdragen aan armoedebestrijding op het platteland. Ontwikkeling betekent bovendien minder boeren. Dus moet je je afvragen: wat doe je met die mensen die niet meer kunnen boeren? De dynamiek met andere sectoren is heel belangrijk.'

Madelon Meijer is het met hem eens, maar plaatst wel een kanttekening: 'Er is niets mis met de rol van boeren als kleine zelfstandige ondernemers en dat er als gevolg daarvan steeds minder boeren zullen zijn. Maar er wordt nu niet goed nagedacht over de transformatie. De arbeidsmarkt op het platteland is veelal informeel en wordt aangewakkerd door <i>last minute<i>-orders van retailers. Landarbeiders, veelal vrouwen, werken hierdoor zonder contracten en in slechte omstandigheden. Daarover staat niets in de rapporten, terwijl deze groep landarbeiders niet wordt vertegenwoordigd door boerenorganisaties of vakbonden.'

Vrijhandel

Het succes van een hernieuwde focus op rurale ontwikkeling hangt af van twee grote vraagstukken. Ten eerste moeten de traditionele machtsverhoudingen, die politiek erg gevoelig liggen, worden opengebroken. De elite wil niets afstaan, maar zal dat wel moeten doen als de kleine boeren meer macht krijgen.

Het tweede struikelpunt kan de voortgang van de vrijhandelsverdragen zijn. Minister Koenders is kritisch op de huidige EPA-onderhandelingen; hij maakt zich zorgen over het tempo en pleit voor asymmetrische handelsakkoorden. Over de allerarmste landen kan worden gezegd dat hun de laatste jaren steeds minder in de weg heeft gestaan om te exporteren. Toch trekt de handel niet aan en is er geen productiviteitsverbetering in de landbouw. Hierdoor is in elk geval duidelijk geworden dat handel alleen niet de oplossing is.