‘Geen naming en shaming in Europees rapport’

Illustratie: Paul van der Steen

In Nederland heerst nu al enkele jaren een hardnekkig euroscepsis. De afkeer geldt heel 'Europa', inclusief het buitenlandbeleid. Toch was op het terrein van de Europese ontwikkelingssamenwerking juist iets van een kentering gaande. Europa nam het voortouw in de harmonisatie van donorbeleid en coherentie van beleid werd tot een van de hoofddoelen uitgeroepen. Terwijl de Brusselse ontwikkelingsbureaucratie eind jaren negentig nog werd gehekeld als veel te inefficiënt en weinig vooruitstrevend, en de verschillende poten van het Europese buitenlandbeleid nog steeds meer tijd besteden aan interne geschillen dan aan het formuleren van een antwoord op nieuwe uitdagingen in de wereld, is de laatste tijd een aantal vernieuwende initiatieven opgestart.

Ten eerste is dat de publicatie van een Europees rapport over beleidscoherentie voor ontwikkeling, oftewel PCD: policy coherence for development. Ten tweede is er het initiatief van de Europese Commissie en een vijftal lidstaten om een Europees ontwikkelingsrapport te gaan schrijven: de Europese tegenhanger van het World Development Report (WDR) van de Wereldbank en het Human Development Report (HDR) van de VN-ontwikkelingsorganisatie UNDP.

Een centrale rol in beide ondernemingen speelt Françoise Moreau, hoofd van de eenheid 'Forward Looking Studies and Policy Coherence'.

Moreau is een zacht sprekende en zorgvuldig formulerende Franse, die kantoor houdt in een van de gebouwen van de Europese Commissie. Ze is vermoeid, want afgelopen nacht laat teruggekeerd uit Lissabon van een conferentie met Europese ontwikkelingsinstituten en denktanks, een van de side events van de Europees-Afrikaanse van begin december.

Eerst vraag ik haar uitleg over het initiatief 'Mobilising European Research for Development Policies' en het bijbehorende European Development Report (EDR).

Moreau: 'Het initiatief is in september 2006 ontstaan uit informeel overleg tussen de Europese Commissie en de lidstaten Frankrijk, Groot-Brittannië, Zweden, Spanje en Duitsland. Het EDR wordt het zichtbare product van dit proces, maar het is zeker niet het enige doel. Het centrale doel is het creëren van een Europees perspectief in het werk van onderzoeksinstituten op het terrein van ontwikkeling. We willen het debat aanjagen, met in het achterhoofd de mondiale rol die de Europese Unie speelt, of zou kunnen spelen. Wat de EU intern en extern doet, is van invloed op de manier waarop ontwikkelingslanden de Millenniumdoelen kunnen bereiken. In de verschillende landen wordt daarover nagedacht, maar te weinig op Europees niveau en vanuit een Europees gezichtspunt. Denk aan de rol van de EU op het terrein van klimaatverandering: wat doet de EU daaraan, wat zijn de obstakels, wat zijn de beleidsopties?

Een tweede doel is het bewerkstelligen van sterkere verbanden tussen wetenschappers en beleidsmakers. Het beleidsproces moet meer gevoed worden met onderzoeksresultaten. Er zijn heel veel interessante wetenschappelijke publicaties. Maar vaak schort het aan de timing en lopen zulke onderzoeken niet synchroon met de politieke agenda. Thema's kunnen heel interessant zijn, maar als ze geen politieke prioriteit hebben, zullen ze niet in het beleidsproces worden opgenomen. Dus is er een dialoog nodig met de onderzoekers, zodat zij beter op de hoogte zijn van de Europese politieke agenda.'

Welke rol speelt het European Development Report in dat proces?

'Het rapport moet een politiek forum creëren. Je kunt wel workshops met beleidsmakers en wetenschappers organiseren, maar die mensen willen weten waar ze de visies terugzien. Ze zullen veel meer betrokken zijn als het ergens in uitmondt. Het rapport moet dus de Europese discussies en uitwisselingen aanjagen. Een klein team van vier onderzoekers zal het project intellectueel leiden. Zij worden gekozen als individu, niet als onderdeel van een bepaald instituut of vertegenwoordiger van een land. Het team moet uit zoveel mogelijk wetenschappelijke disciplines en uit verschillende nationaliteiten bestaan. Vervolgens, om het debat te stimuleren, zet het team 20 tot 25 specifieke onderzoeken uit bij topinstituten in heel Europa. Die hoeven niet per se uit een van de initiërende lidstaten te komen. Zo'n deelonderzoek kan bijvoorbeeld de relatie tussen migratie en klimaatverandering als onderwerp hebben. In het proces naar het rapport toe moet zoveel mogelijk uitgewisseld, gedebatteerd en genetwerkt worden. Binnen Europa en met de partners in ontwikkelingslanden.'

En het rapport zelf?

'Dat biedt de mogelijkheid het debat breder en mondialer te maken. Je kunt het naar Washington sturen, naar Genève en naar andere landen. Inhoudelijk moet het een nieuwe aanzet vormen voor een sterkere Europese rol in de wereld op het terrein van internationale ontwikkelingsvraagstukken. In maart 2007 hebben we een eerste workshop gehouden, met zo'n zestig onderzoekers om de tafel. Daaruit is een basisverhaal naar voren gekomen. In heel algemene termen hebben we neergezet wat het rapport ons gaat vertellen over de manier waarop ontwikkelingsdoelen zich verhouden tot allerlei nieuwe mondiale uitdagingen.'

Nederland heeft zich vervolgens uit het proces teruggetrokken omdat het European Development Report geen toegevoegde waarde zou hebben naast het Human Development Report en het World Development Report.

'Ik heb de permanente vertegenwoordigingen van de lidstaten regelmatig op de hoogte gebracht van onze plannen. Omdat dit initiatief op een nogal informele manier is ontstaan, doen we ons best om de deur niet te sluiten voor andere landen. In februari 2007 kwamen de Nederlanders naar ons toe en zeiden dat ze geïnteresseerd waren. Maar begin mei, een kleine drie maanden later, trokken ze zich alweer weer terug. Heel plotseling. Wij begrepen het niet. Wij ontvingen een e-mail: onze minister heeft besloten dat we niet deelnemen.

In november 2007 was er een nieuwe deadline voor landen die zich nog wilden aansluiten. Finland en Luxemburg hebben dat gedaan, maar Nederland heeft het wederom laten afweten. Financieel is dat voor ons geen probleem en om het beheerbaar te houden is het zelfs handiger om met minder lidstaten te werken. Maar het is natuurlijk wel jammer omdat er in Nederland zoveel goed onderzoek is en ook het ministerie veel kennis heeft. Het is teleurstellend dat ze niet meedoen.

Ik hoor overigens ook van veel Nederlanders dat zij het jammer vinden dat hun regering niet meedoet. Uit informele gesprekken begrijp ik dat het ging om het gebrek aan toegevoegde waarde. Maar dat is voor ons juist vanaf het begin een belangrijk element geweest.'

Wat is volgens u dan die toegevoegde waarde?

'Het is onze ambitie om met een rapport te komen van vergelijkbare statuur als het WDR van de Wereldbank en het HDR van UNDP. Maar het moet natuurlijk wel verschillen. Het WDR gaat meestal over sectorale thema's: landbouwbeleid of energie en eens in de tien jaar over armoede. Dat hoeven wij niet over te doen. Het HDR is begin jaren negentig ontstaan als tegenwicht voor de structurele aanpassingsprogramma's en de Washington Consensus die de sociale dimensies van ontwikkeling volledig buiten beschouwing lieten.

Ik denk dat het Europese rapport een meer multidisciplinair karakter zal krijgen. Er zal aandacht worden besteed aan de sociale dimensie van ontwikkeling, en aan de economische dimensie, maar bijvoorbeeld ook aan het milieu. En daar komt zeker ook de politieke dimensie bij. We focussen dus niet slechts op één aspect. Met een veel meer gebalanceerde en brede benadering levert Europa een heel andere bijdrage aan het internationale debat.'

Wat is die politieke dimensie van het EDR?

'Naast een analyse van politieke obstakels voor ontwikkeling, gaat het ook om het versterken van de capaciteit van de Europese Unie als speler op het mondiale vlak. Ook ten opzichte van Washington. Een belangrijk aspect van het EDR is het ontwikkelen van een specifieke Europese <i>flavour<i>, het formuleren van wat er specifiek is aan Europa. En dan doel ik niet op de gebruikelijke pessimistische, sceptische, existentialistische uitingen of op het verlegen Europa, met dat twijfelende toontje van "dit zou goed kunnen zijn en dat ook, we weten het niet zeker". Het gaat om een duidelijke Europese visie gebaseerd op de kernwaarden van Europa: een diepgewortelde betrokkenheid bij mensenrechten, aandacht voor het sociale, aandacht voor het milieu. In de internationale debatten is het heel vaak Europa dat daarmee komt.'

En dat moet ons onderscheiden van Washington. Bedoelt u daarmee de Wereldbank en het IMF, of de Verenigde Staten?

'Allebei. Europa speelt een grote rol als het gaat om belangrijke vernieuwingen van het ontwikkelingsbeleid. Kijk bijvoorbeeld naar het concept van ons rapport over beleidscoherentie voor ontwikkeling, een van de weinige rapporten met niet alleen analyses maar ook concrete maatregelen en beleidsaanbevelingen en soms zelfs regels erin. De EU kan daarin mondiaal echt verschil maken. Om die samenhang tussen allerlei verschillende beleidsterreinen op Europees niveau vorm te geven, moet je een mechanisme creëren waardoor de stem van al die goede onderzoekers de internationale beleidsprocessen kan voeden. Dat is dus het project Mobilising European research for Development Policies.'

Tijdens de workshop in maart 2007, waar Françoise Moreau naar verwees, werd voor het ontwikkelingsrapport een zogenoemde 'storyline' vastgesteld: een rode draad die als uitgangspunt moest dienen voor het onderzoek dat de komende twee jaar onder leiding van een viertal prominente Europese ontwikkelingswetenschappers wordt uitgevoerd.

In een draft werd het centrale thema omschreven als het idee van mondiaal welzijn of een 'mondiaal inclusieve maatschappij', gebaseerd op 'eerlijk multilateralisme'. In die mondiale maatschappij zijn democratie en de rechtstaat de norm; worden mensenrechten gerespecteerd; kunnen individuen hun mogelijkheden en potentieel optimaal benutten; worden excessieve ongelijkheden (nationaal en mondiaal) aangepakt; wordt effectief omgegaan met mondiale veranderingen en het milieu beschermd; is mondiaal bestuur gebaseerd op principes als effectiviteit, transparantie, accountability en eerlijkheid; en is regionale samenwerking de hoeksteen van mondiaal bestuur.'

Moreau: 'In het werk dat we de komende twee jaar op basis van deze verhaallijn gaan doen, ligt de nadruk op Afrika. Niet te expliciet, omdat we de mondiale uitdagingen erbij betrekken, maar het is duidelijk dat in Afrika de harde kern van de ontwikkelingsproblemen zit. Kijk naar conflicten, bestuur, grondstofrijke landen die niet kunnen diversifiëren: dat vind je vooral op het Afrikaanse continent.'

Het is de vraag of zo'n onderzoeksteam, gezien de politiek gevoelige onderwerpen die het gaat behandelen, onafhankelijk kan opereren. Volgens Moreau kan dat wel. 'Maar met één nuance', zegt ze. 'Het steering committee, een gemengde groep van onderzoekers en beleidsmakers uit de deelnemende landen en de Europese Commissie, zal het rapport uiteindelijk moeten goedkeuren. Door deze commissie wordt niet op zinsniveau commentaar geleverd, maar ze moet er wel voor zorgen dat het werk beleidsrelevant is.'

Maar wie bepaalt wat beleidsrelevant is?

'Het werk moet de variëteit en diversiteit aan visies in Europa reflecteren. Maar we hebben één rode lijn nodig, wil je het beleid echt kunnen voeden. We willen niet een rapport dat zó genuanceerd is, dat er geen knopen worden doorgehakt, Je ziet dat wel bij zuiver academische publicaties: dit is positief, dit is negatief, dit ligt ertussen in, enzovoorts. We willen iets verder doorduwen.'

En hoe zit het met de andere onderdelen van de Europese buitenlandfamilie? De obstakels voor ontwikkeling liggen vaak bij de handelspoot of bij buitenlandcoördinator Solana en zijn team en natuurlijk bij de geopolitiek van lidstaten.

'Wij hebben ze geïnformeerd over dit initiatief en ze hadden geen bezwaar. We zullen natuurlijk kijken of we met hen kunnen samenwerken als we voorbij de voorbereidende fase zijn. We zullen ze uitnodigen bij de workshops. Ook daar leeft wel het gevoel dat er iets ontbreekt en dat wij hiermee de mogelijkheid hebben een gat te vullen.'

Als er bijvoorbeeld uitkomt dat bepaalde grote lidstaten niet zo coherent opereren, zal dat dan wel opgeschreven worden?

'Het idee is niet zozeer het analyseren van bestaand beleid. We willen vooruitkijken: wat zijn de uitdagingen, wat komt eraan, welke trends zijn er, en hoe moeten we daarop reageren? Het gaat ons niet om naming and shaming.'

Maar impliciet volgt dat er wel vaak uit. Als je zegt dat iets anders moet, zeg je ook iets over wat er nu gebeurt. En dan begint natuurlijk de druk om bepaalde passages te veranderen.

'Ja, maar dit rapport gaat niet door het institutionele proces. Het wordt geen Commissiedocument waar iedereen het over eens moet zijn. In die zin zal er een grote mate van vrijheid zijn.'

Dan naar het andere onderwerp dat hoog aan de agenda staat: beleidscoherentie. Wat behelst uw rapportage over beleidscoherentie precies?

'In de aanloop naar de VN-top van september 2005 moest er gemeten worden hoever we waren opgeschoten richting Millenniumdoelstellingen. Wij hebben gerapporteerd over de EU-bijdrage aan de MDG's. In ons rapport hebben we drie hoofdlijnen geformuleerd waarlangs Europa zijn bijdrage zou kunnen verbeteren: meer en betere hulp, beleidscoherentie, en prioriteit voor Afrika. Dit bepaalde dus de politieke agenda voor de top en de jaren daarna. Er werd door de commissie voor het eerst een zogenaamde communication over beleidscoherentie uitgegeven, waarin op twaalf beleidsterreinen een reeks doelen werd geformuleerd. Bekendere thema's, zoals handel, landbouw en visserij, maar ook nieuwere beleidsterreinen als migratie, veiligheid, ICT, onderzoek, milieu, transport, energie, et cetera.'

Wat is de essentie van het coherentierapport?

'Er zijn twee of drie hoofdconclusies. Ten eerste: in het algemeen is de beleidscoherentie op Europees niveau groter dan bij de lidstaten zelf. De rol van de EU in het promoten van beleidscoherentie voor ontwikkeling werd daarmee erkend. Dat is natuurlijk te danken aan de lidstaten die zich daarvoor hard hebben gemaakt.

Ten tweede: de beleidsterreinen waarop we ons moeten concentreren zijn aanzienlijk veranderd. Iedereen denkt gelijk aan handel, het Europees landbouwbeleid of visserij. Maar daar is het beleidskader echt substantieel gewijzigd in de laatste vijf jaar. Het is veel coherenter geworden. In de landbouw waren tien jaar geleden de exportsubsidies het grote probleem. Nu is er in dat opzicht geen echte reden tot zorg meer. Die subsidies zijn verminderd en zullen verder worden afgebouwd. Het gaat in de landbouw veeleer om nieuwe thema's, zoals fytosanitaire standaarden en technische handelsbarrières. Dat zal in Europa alleen maar toenemen, omdat steeds meer standaarden en wetten aangenomen zullen worden om voedselveiligheid te vergroten en het milieu te beschermen.

Ook de dialoog met de ontwikkelingslanden moet worden verbeterd, want niet alleen wij moeten veranderen. Neem bijvoorbeeld het visserijbeleid. Dat is zeker verbeterd. De verdragen met ontwikkelingslanden hebben een veel sterkere ontwikkelingsdimensie, met financiële compensaties die wel drie of vier keer zo hoog zijn als wat er aan Europees ontwikkelingsgeld heen gaat. Die landen zijn tot op zekere hoogte vrij dat geld te besteden. En dat wordt niet altijd op een ontwikkelingsvriendelijke manier uitgegeven. Daarover moet een dialoog gevoerd worden.'

In Nederland is beleidscoherentie een behoorlijk technisch en institutioneel, en dus apolitiek, onderwerp geworden. Het gaat om ondoorzichtige schermutselingen tussen ministeries, niet over politieke keuzes voor het een of het ander.

'Aan de ene kant is policy coherence for development een zodanig complex onderwerp dat je er niet aan ontkomt allerlei technische details en samenhangen op te schrijven. Dat hebben wij ook gemerkt bij het maken van ons rapport. Maar vervolgens, dat klopt, gaat het om politieke keuzes. Wat moet je doen, en laten, om de prestaties te verbeteren? Daarover moet politiek debat gevoerd worden en daarvoor moeten keuzes worden gemaakt.

Politiek speelt ook op een andere manier een rol. Er moet veel meer dialoog en betrokkenheid zijn met en van de parlementen en de civil society, zowel in Europa als in de ontwikkelingslanden. Wat betreft het Europees Parlement: in ons rapport noemen wij een voorbeeld rond de Richtlijn over betalingsdiensten. Transparantie is bij het overmaken van geld door migranten naar hun landen van oorsprong van groot belang. Het Europees Parlement blokkeerde een voorstel dat grotere transparantie verplicht stelde voor overmakingen buiten Europa.'

Waarom?

'Omdat zij andere achterbannen dienen. In dit geval de bankensector, die daar tegen was. Zulke lobbies hebben aanzienlijke macht. Daarom is het ook zo belangrijk dat ngo's in Europa veel actiever aan beleidscoherentie werken. Ook zij moeten hun eigen grenzen slechten, verder kijken dan hun eigen belang. Ontwikkelingsorganisaties moeten samenwerken met milieuorganisaties of vakbonden. Het gaat om het zoeken van win-win scenario's, het creëren van synergie.'