Wiens schuld is het nou eigenlijk?

01-07-2004
Door: Tekst: Marianne Lindner


Schuldverlichting heeft maar zelden tot economische groei bijgedragen, en de armste landen zijn diep in hun schulden blijven zitten. Een groot deel van de schaarse middelen van de armste landen verdwijnt nog steeds, in de vorm van schuldbetalingen, naar schuldeisers in het rijke Westen. Zodat er nauwelijks geld overblijft voor ontwikkeling en armoedebestrijding.

Het zijn doorgaans de schuldenlanden zelf die verantwoordelijk worden geacht voor hun schuldenproblemen. Maar is dat wel zo? Voornaamste verdedigers van dit 'traditionele' standpunt zijn de Internationale Financiële Instellingen (IFIs) waaronder het Internationale Monetaire Fonds en de Wereldbank (de zogenaamde multilaterale crediteuren), en westerse overheden. Deze overheden, de 'bilaterale' schuldeisers, zijn verenigd in de Club van Parijs. Tezamen vormen zij de belangrijkste verstrekkers van kredieten en hulp aan de armste landen. Deze schuldeisers hebben zich lange tijd verzet tegen het kwijtschelden van slechte leningen. Volgens hen hebben de debiteurlanden zich schuldig gemaakt aan onverantwoord leengedrag, en bovendien de geleende gelden slecht besteed. Schuldkwijtschelding moedigt volgens de kredietverstrekkers slecht beleid en leengedrag van schuldenlanden aan, aangezien deze er dan vanuit zullen gaan dat hun schulden toch wel worden kwijtgescholden. Om voor schuldverlichting in aanmerking te komen moeten schuldenlanden daarom een aanpassingsprogramma uitvoeren, volgens voorwaarden die door de IFIs worden gesteld.

Het afgelopen decennium is de kritiek op dit 'traditionele' standpunt sterk gegroeid onder aanvoering van Jubilee, een internationale coalitie van organisaties die opkomt voor schuldvermindering. Jubilee vindt dat het armoedeniveau centraal moet staan bij de vraag hoeveel schuldverlichting een land moet krijgen, in plaats van de conservatieve (neo-liberale) economische criteria van de IFIs. De organisatie pleit voor 'vergaande schuldkwijtschelding voor alle landen met een onhoudbare schuldenlast.' Zij wijst erop dat 'in veel gevallen de verantwoordelijkheid voor een deel van de schulden van ontwikkelingslanden niet bij die landen zelf ligt, en zeker niet bij hun bevolking.' Westerse geldschieters zijn volgens Jubilee door hun onvoorzichtige uitleenbeleid, bijvoorbeeld aan corrupte regimes als dat van Mobutu in Zaïre, of voor onlevensvatbare projecten, mede verantwoordelijk voor de schuldenproblemen. Joseph Hanlon, docent aan de Britse Open Universiteit, deelt deze mening: 'Kredietverlening aan repressieve regimes kan alleen worden voorkomen als schuldeisers worden afgestraft voor hun onwettige uitleenbeleid, en dat betekent dat ze niet terugbetaald moeten worden.' Vanuit het standpunt van goed bankieren valt er ook nog wel wat aan te merken op de multilaterale schuldeisers. Het internationale commerciële bankwezen schreef bijvoorbeeld naar aanleiding van de Latijns-Amerikaanse schuldencrisis in de jaren tachtig al grootscheeps slechte leningen af. Waarom doen andere crediteuren dat dan niet ook?

Kritiek ondersteund

De Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) van het Ministerie van Buitenlandse Zaken ondersteunt deze kritiek in belangrijke mate. In haar rapport 'Resultaten van internationale schuldverlichting' komt de IOB onder meer tot de volgende bevindingen:

1) Schuldverlichting in de jaren negentig had slechts weinig effect. Het droeg zelden bij aan economische groei, en met name de armste schuldenlanden (Highly Indebted Poor Countries, HIPCs) bleven met hoge schulden zitten. Onderliggende oorzaak was een verkeerde diagnose van het schuldenprobleem: er werd uitgegaan van korte termijn betalingsproblemen, een 'tijdelijk liquiditeitsprobleem'. Terwijl er in feite sprake was van een solvabiliteitsprobleem: de schulden zijn juist op langere termijn onhoudbaar. Als gevolg daarvan werd veel te weinig schuldverlichting verstrekt, en bovendien vaak in de verkeerde vorm, zoals herstructurering in plaats van kwijtschelding. Ook werden te gemakkelijk nieuwe leningen verstrekt. Terwijl vaak wel enige verbetering in de schuldenpositie optrad, is de schuldenlast voor veel landen onhoudbaar gebleven.

2) De grote hoeveelheid leningen van de multilaterale instellingen (IFIs) heeft de onhoudbaarheid van de schuldenlast verlengd. Deze leningen werden aangemoedigd door de 'preferred creditor' status van de IFIs: de IFIs worden als eerste terugbetaald, vóór andere crediteuren. Bovendien bleken de bilaterale donoren keer op keer bereid om de IFIs uit te kopen. Zo konden de IFIs een belangrijk deel van de kosten van hun onvoorzichtige uitleenbeleid vermijden. Daarnaast hebben de IFIs er belang bij nieuwe akkoorden en leningen af te sluiten, omdat dat voor andere donoren geldt als 'stempel van goed gedrag', op basis waarvan die donoren weer nieuwe bilaterale hulp kunnen vrijmaken. En die kan dan weer gebruikt worden om eerdere IFI-kredieten terug te betalen. Door dit eigenbelang van de IFIs wordt de ruimte voor selectief uitleenbeleid en het toepassen van sancties op landen met slecht beleid beperkt. De dubbelrol van de IFIs, die tegelijkertijd poortwachter en crediteur zijn, leidt tot rolconflicten: als crediteur hebben zij namelijk belang bij de toestroom van de nieuwe middelen die zij als poortwachter in belangrijke mate beïnvloeden. Door deze belangenverstrengeling ontstaat het risico dat landen niet primair hulp ontvangen vanwege hun goede beleid en bestuur, maar omdat ze een hoge schuldenlast hebben. Dit zou kunnen leiden tot averechtse selectie, waardoor landen met slecht beleid meer hulp zouden ontvangen dan landen met goed beleid.

3) Het opleggen van allerlei beleidsvoorwaarden voordat schulden konden worden verlicht was niet effectief. Landen voerden meestal alleen die maatregelen uit die ze zelf toch al van plan waren. Sommige maatregelen hadden zelfs een averechts effect op de economische groei.

Nieuwe ontwikkelingen

De internationale kritiek heeft bijgedragen tot belangrijke verschuivingen in het internationale schuldverlichtingsbeleid. Eind jaren negentig lanceerden IMF en Wereldbank het 'Highly Indebted Poor Countries Initiatief', afgekort als HIPC. Dit  grootscheepse schuldverlichtingsprogramma voor de armste landen vormde een radicale koerswijziging. Het geeft aanzienlijk meer schuldverlichting dan eerdere initiatieven, en voor het eerst schelden de IFIs ook een deel van hun eigen leningen kwijt. In principe komen 42 landen voor HIPC in aanmerking. Daarvan zijn er nu 27 in het programma opgenomen. In totaal komen zij in aanmerking voor meer dan 40 miljard dollar aan schuldverlichting, waarmee ze hun schuldenlast met twee-derde zullen kunnen verminderen.

 'De schuldverlichting onder HIPC is een stap in de goede richting, maar nog steeds volstrekt ontoereikend, en het gaat allemaal veel te traag', zegt Joyce Kortlandt van Novib, dat deel uitmaakt van Jubilee Nederland. Ook het IOB rapport concludeert dat HIPC niet tot langere termijn houdbaarheid van de schuld leidt. 'De HIPCs moeten hun volledige schuld kwijtgescholden krijgen', zegt Sony Kapoor van het Britse Jubilee Research. 'Maar dit is nog niet genoeg om de Millenium Doelen, waaronder halvering van armoede in de wereld per 2015, te financieren. Daarvoor is veel meer geld nodig, en dit moet worden verstrekt in de vorm van schenkingen in plaats van nieuwe leningen.' Volgens zijn berekeningen hebben IMF en Wereldbank genoeg geld om niet alleen volledige schuldkwijtschelding maar zelfs ook additionele schenkingen te financieren.

De HIPC-definitie van schuldhoudbaarheid, die stelt dat schuld onhoudbaar is als de schuld-export verhouding van een land meer dan 150% bedraagt, moet volgens critici worden vernieuwd. 'Dit is een arbitrair criterium, waarbij niet gekeken wordt naar de situatie in het land zelf', zegt Kortlandt. 'Eerst moet bepaald worden hoeveel middelen een land nodig heeft om de Millenium Doelen te halen. Wat dan nog overblijft kan voor schuldaflossing worden gebruikt; aangezien dat meestal niets zal zijn, betekent dit in de praktijk volledige schuldkwijtschelding. Ook wordt onvoldoende rekening gehouden met externe schokken zoals grondstofprijsdalingen, die de exportopbrengsten van landen ondermijnen.'

Nutteloze conditionaliteit

De IFIs zijn recent aan deze kritiek tegemoet gekomen met een nieuw voorstel, waarbij nieuwe leningen moeten worden afgestemd op de capaciteit van een land om schulden te dragen; het hanteert een bredere reeks criteria en houdt rekening met kwetsbaarheid voor externe schokken. Het bepleit ook dat additionele gelden voor het behalen van de Millenium Doelen als schenkingen in plaats van leningen moeten worden verstrekt. 'Dit voorstel is een vooruitgang. Maar het probleem is dat er vooral naar het voorkomen van toekomstige schulden wordt gekeken, en niet naar de huidige schulden', zegt Kortlandt.

Ondanks eigen bijdragen van de IFIs betalen Westerse overheden nog steeds het grootste deel van de kosten van de multilaterale schuldvermindering onder HIPC. Bilateralen blijven de multilateralen dus uitkopen, en volgens het IOB blijft zo het risico van een te groot uitleenvolume door de IFIs en van een mogelijke averechtse selectie bij de allocatie van middelen bestaan. Het IOB rapport wijst er bovendien op dat de beleidsvoorwaarden onder het HIPC Initiatief nog uitgebreider zijn dan voorheen, en noemt dat zelfs 'absurd'. Er is sprake van dubbele conditionaliteit: bij het verstrekken én bij het kwijtschelden van de leningen. Naast de traditionele beleidscondities moeten landen om voor schuldverlichting in aanmerking te komen nu namelijk ook een armoedebestrijdingsstrategie (Poverty Reduction Strategy Paper, PRSP) vervaardigen. Volgens het IOB bestaat er een brede consensus dat het nutteloos is om condities van tevoren op te leggen. Selectiviteit zou beter passen. Twijfel bestaat ook over de mate van ownership en participatie in het opstellen van PRSPs, zolang deze moeten worden goedgekeurd door de IFIs.

Hoe verder?

De afgelopen jaren zijn belangrijke stappen gezet in het verminderen van de schuldenlast van de armste landen. In internationale instanties zoals IMF, Wereldbank en de Club van Parijs werken crediteuren en donoren samen om een uitweg uit de schulden te vinden. Maar de problemen zijn verre van opgelost. Zolang landen diep in de schulden zitten, zal de vicieuze cirkel van schuldverlichting, hulp en nieuwe leningen, die weer leiden tot nieuwe schulden, niet worden doorbroken.

Hoe dan wel? Om te beginnen zou de verantwoordelijkheid voor de bestaande schulden  niet voornamelijk door de debiteuren maar ook veel meer door de schuldeisers moeten worden gedragen. Er zijn betere incentives nodig om onverantwoorde kredietverlening door multilaterale crediteuren te voorkomen. En daarnaast is de zeggenschapstructuur voor schuldverlichting aan verandering toe; schuldenlanden dienen veel meer inspraak te hebben in het proces van schuldvermindering dan nu het geval is. Jubilee wil dat de rol van het IMF als 'poortwachter' voor nieuwe hulp ter discussie wordt gesteld. 'Wij zijn voorstander van eerlijke arbitrage door een panel van crediteuren én debiteuren met een onafhankelijke mediator, waarbij per land wordt beoordeeld wat nodig is', zegt Kortlandt. Schuldkwijtschelding en schenkingen, in plaats van leningen, zijn nodig om de oplossing van het schuldenprobleem van de armste landen dichterbij te brengen. In juni slaagde de G8, de groep van acht belangrijkste landen, er niet in tot overeenstemming te komen over verdere grootscheepse kwijtschelding van multilaterale schuld van HIPCs. Terwijl volledige schuldkwijtschelding volgens het Britse Jubilee Research financieel wel degelijk haalbaar is. Maar de politieke wil om dit alles tot stand te brengen ontbreekt nog.

Voor meer informatie over schuldverlichting kijk opwww.worldbank.org, www.jubileenederland.nl, www.jubilee2000uk.org.

De IOB evaluatie van schuldverlichting (2003) is uitgevoerd onder leiding van Geske Dijkstra van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Het rapport bestaat uit twee delen: 'Nederlands schuldverlichtingsbeleid 1990 - 1999', dat met name de schuldverlichtingsinputs van Nederland belicht, en 'Resultaten van internationale schuldverlichting 1990 - 1999' dat de resultaten evalueert van schuldverlichting verstrekt door alle schuldeisers, inclusief Nederland. De IOB evaluatierapporten zijn te vinden opwww.euforic.org/iob.



Reacties