Wie betaalt de wederopbouw?

10-04-2007
Door: Erik van Oudheusden

32_ACdefensie1_pt2
Foto: Ronald de Hommel

Henk Kamp probeerde het in zijn nadagen als minister van Defensie in het tv-programma Buitenhof nog een keer: de jaarlijkse stijging van het budget voor ontwikkelingssamenwerking moet voor de helft op de begroting van Defensie komen. Kamp stelde voor deze jaarlijkse stijging eerlijk te verdelen tussen de twee departementen: 'Waarom zou je defensie en ontwikkelingssamenwerking niet bij elkaar optellen? Beide zijn er om de wereld te helpen', aldus de VVD'er.

Het is een steeds terugkerende discussie. Moet het ministerie van Buitenlandse Zaken meebetalen aan de activiteiten van Defensie, en zo ja, wie betaalt wat? Het belangrijkste argument van de voorstanders is dat de aard van militaire missies is veranderd. De Nederlandse strijdkrachten zijn de afgelopen jaren getransformeerd van verdedigingsmacht die de Russen buiten de deur moest houden tot een mobiele interventiemacht, die - vaak met een blauwe VN-helm op het hoofd - overal ter wereld kan worden ingezet. De klassieke oorlog tussen staten werd vervangen door interne conflicten met andere partijen dan het leger: krijgsheren, milities, burgergroepen die meevechten of juist slachtoffer werden. De werkzaamheden van ontwikkelingswerkers en militairen zijn, Kamp zei het al, daardoor steeds dichter bij elkaar komen te liggen.

ODA-norm
Zonder veiligheid is het voor ontwikkelingsorganisaties moeilijk iets op te bouwen. Maar samenwerking met Defensie is tot dusver stroef gebleken. Het grootste probleem betreft de financiering. In de jaren zeventig hebben verschillende rijke landen met elkaar afgesproken jaarlijks minimaal 0,7 procent van het bruto binnenlands product (bbp) te besteden aan ontwikkelingshulp. De Nederlandse regering trekt er jaarlijks 0,8 procent van het bbp voor uit. Om precies na te gaan welke uitgaven tot het ontwikkelingsbudget mogen worden gerekend, heeft de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) de zogeheten ODA-criteria opgesteld. ODA staat voor Official Development Assistance. Met deze criteria wordt voorkomen dat landen allerlei andere uitgaven, zoals militaire steun of de kosten voor de opvang van asielzoekers, aanmerken als ontwikkelingshulp.

Samenwerking graag, maar niet ten koste van de ODA-hulp, zeggen ontwikkelingsorganisaties. Tot nu toe is dit ook niet gebeurd. Militaire uitgaven die buiten de ODA-criteria vallen, worden niet gefinancierd met ontwikkelingsgeld. De discussie betreft vooral het grijze gebied tussen ontwikkeling en defensie. Wat doe je bijvoorbeeld met een mensenrechtentraining voor militairen of met een reïntegratieproject voor paramilitairen? Het reïntegratieproject valt binnen de ODA-criteria, maar de voorafgaande ontwapenings- en demobilisatieprojecten vallen daar weer niet onder. Voor die componenten bestaat nu het Stabiliteitsfonds, een apart potje van Buitenlandse Zaken (zie kader), waaruit twijfelgevallen kunnen worden gefinancierd.

32_ACdefensie2_pt2
Foto: Ronald de Hommel         

Het kan simpeler, meent Bart Tromp, die als hoogleraar internationale betrekkingen is verbonden aan de Universiteit van Amsterdam en aan Instituut Clingendael. Hij bepleit een meer flexibele interpretatie van wat er onder de norm van 0,8 procent voor ODA-hulp mag vallen. 'De criteria zijn veel te strikt. Ze mogen geen obstakel worden voor een geïntegreerde aanpak. De afgelopen vijftien jaar is het ministerie van Defensie structureel gekort in de rijksbegroting, terwijl het budget voor ontwikkelingssamenwerking elk jaar stijgt, dankzij de koppeling aan het bbp. Als je toch weet dat bijvoorbeeld Nederlandse militairen in Congo vorig jaar van alles nodig hadden en het ministerie van Buitenlandse Zaken voldoende geld heeft liggen, dan vind ik het bureaucratisch om geld te weigeren alleen omdat er ODA-criteria in de weg staan.'

Verdedigers van de ODA-norm hebben het schrikbeeld voor ogen van de Verenigde Staten, die een groot deel van hun steun aan Israël en Irak financieren met ontwikkelingshulp. Bovendien: militaire missies zijn zó duur, wat blijft er dan nog over voor andere ontwikkelingsprojecten? Nu komt geld voor vredesmissies nog bovenop het budget voor ontwikkelingssamenwerking. De vrees bestaat dat de missies straks uit de OS-begroting moeten worden betaald.

Hoogleraar conflictstudies Georg Frerks, werkzaam aan de universiteiten van Utrecht en Wageningen, is dan ook tegen versoepeling van de ODA-criteria: 'De norm van 0,7 procent wordt al bijna nergens gehaald. Als er meer ontwikkelingsgeld naar vredesmissies gaat, zou dat betekenen dat ook Nederland de 0,7 procent voor pure ontwikkelingshulp niet haalt. Zeker als Nederland een voorbeeldfunctie wil houden, kan dat niet. Je kunt wel meer geven, maar niet minder. Dan verliest Nederland haar morele autoriteit en kan het andere landen ook niet meer aanspreken.'

Human security
Tot niet al te lang geleden vormden defensie en ontwikkelingssamenwerking twee gescheiden werelden. Wat betreft cultuur en mentaliteit moesten ze weinig van elkaar hebben. Het was VN-secretaris-generaal Boutros-Ghali die in 1992 het voortouw nam in de discussie over een geïntegreerde benadering. Voor succesvol crisismanagement, waarbij het probleem bij de wortels wordt aangepakt, was het volgens Boutros-Ghali noodzakelijk dat militairen en ontwikkelingsorganisaties samenwerkten op het gebied van ontwapening, reïntegratie, vluchtelingenopvang en het realiseren van een rechtsstaat. Zo konden conflicten misschien zelfs voorkomen worden.

In 1994 introduceerde het VN-ontwikkelingsprogramma UNDP het begrip human security: veiligheid was veel meer dan alleen militaire zekerheid, ook mensenrechten en milieuvraagstukken speelden een rol. De Nederlandse minister voor Ontwikkelingssamenwerking Jan Pronk haakte twee jaar later in met zijn pleidooi voor 'Development for Peace': zet ontwikkelingssamenwerking systematisch in als instrument om vrede te bevorderen. Die lijn is sindsdien in het ontwikkelingsbeleid doorgezet.

Stabiliteitsfonds
Sinds 2004 heeft Nederland het Stabiliteitsfonds, dat gezamenlijk door de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie wordt beheerd. Jaarlijks wordt via het fonds 80 miljoen euro uitgegeven aan projecten in het grijze gebied tussen ontwikkeling en defensie. Lees verder...

Sinds vijf jaar bestaat er een uitruil van personeel tussen de ministeries van Defensie en Buitenlandse Zaken teneinde het beleid zoveel mogelijk op elkaar af te stemmen. Militairen en hulporganisaties werken inmiddels in sommige conflictgebieden samen. 'De ontwikkelingen zijn snel gegaan', zegt Frerks, die voor Cordaid een studie deed naar civiel-militaire samenwerking in Afghanistan en Liberia. 'Binnen vijf jaar is de samenwerking geëvolueerd van ondenkbaar tot acceptabel, al zijn er nog ngo's die met argusogen toekijken. Zij vrezen voor hun neutraliteit en onafhankelijkheid, als ze met het leger moeten samenwerken. Hulp moet naar hun oordeel niet gepolitiseerd of gemilitariseerd worden. Maar de trein rijdt, er is een verschuiving gaande.'

Toch botsen de twee werelden soms, zoals afgelopen januari bleek. Defensieminister Kamp, die vond dat Nederlandse militairen Afghaanse troepen mochten helpen bij het vernietigen van papavervelden, stond lijnrecht tegenover Van Ardenne, die weigerde boeren van hun enige inkomstenbron te beroven zonder alternatieven aan te bieden. De ruzie werd gesust, maar eens te meer werd duidelijk dat de ministers verschillende werelden vertegenwoordigen.

Schoolvoorbeeld
'De theorie van een geïntegreerde benadering wordt inmiddels wel door iedereen onderschreven', zegt Huub Sloot, interim-directeur bij lobbyorganisatie BBO, 'maar de praktijk valt nog tegen. Er is geen blauwdruk voor een dergelijke aanpak, elke situatie vraagt om een nieuwe analyse. De bereidheid daartoe ontbreekt nog weleens. Ook is er nog onvoldoende ervaring op dit gebied.'

Er wordt niet genoeg gedaan om een geïntegreerde politiek echt van de grond te laten komen, vindt ook Bart Tromp. 'In een perfecte wereld maak je een objectieve analyse van de situatie in een bepaald gebied en kijk je vervolgens welke civiele en militaire bronnen nodig zijn om het probleem aan te pakken. Maar ja, dat is pure fictie.'

De missie in Afghanistan is hiervan een schoolvoorbeeld. Pas nadat besloten was tot een opbouwmissie in de provincie Uruzgan werd de ontwikkelingssector benaderd. De missie was georganiseerd vanuit een militaire invalshoek. 'Pas toen al besloten was te gaan, zijn wij erbij betrokken', zegt directeur René Grotenhuis van Cordaid. 'Nu blijkt dat de opbouwambities voor Afghanistan volstrekt niet realistisch zijn. Ik verwacht dat bij toekomstige missies eerder met ons wordt gesproken. We groeien naar elkaar toe.'

Maar wie betaalt? 'Je kerntaken moet je uit je eigen budget financieren', zegt Grotenhuis. 'Voor Defensie is dat veiligheid. Voor OS is dat armoedebestrijding. We willen allemaal een stabiel en welvarend Afghanistan, daar gaat het niet om, maar je moet niet alles op één hoop gooien. Als we vinden dat er meer geld naar Defensie moet, dan kan daar een serieus debat over worden gevoerd. Dat moet je niet via de achterdeur bij OS wegslepen. De twee werelden helpen elkaar. Prachtig, als het relevant is. Maar iedereen moet zijn eigen verantwoordelijkheid behouden.'

Geen gehoor
In de nieuwe minister voor Ontwikkelingssamenwerking Bert Koenders (PvdA) heeft de sector een bondgenoot gevonden. Steun aan operaties als 'Enduring Freedom' in Afghanistan moet niet met ontwikkelingsgeld betaald worden, zei hij in een interview in Vice Versa. René Grotenhuis is dan ook vol vertrouwen dat de VVD-plannen geen gehoor vinden bij de heren van Balkenende IV: 'Ik maak me geen zorgen. Dit kabinet heeft beloofd meer geld voor vredesmissies uit te trekken. Dat betekent dat het idee om het via de ODA-weg te regelen voorlopig is losgelaten.'

Reacties