‘Waarom geen staatsecretaris voor diplomatieke zaken?’

17-04-2010 Bron: IS Online
Bert Koenders

Hoe laat Bert Koenders Ontwikkelingssamenwerking achter en hoe moet het verder? En was hij de laatste minister voor Ontwikkelingssamenwerking? IS vroeg het vier deskundigen.

“Accentverschillen”
Louk de la Rive Box

Rector International Institute of Social Studies, Erasmus Universiteit
Louk Box is lovend over het ministerschap van Koenders. “Het was een uiterst deskundig ministerschap. Maar hij is net te vroeg weg gegaan om zich te kunnen bewijzen. Dit had het oogstjaar moeten worden.”
Box ziet bij Koenders meer continuïteit van beleid dan radicale veranderingen. “Bakens verzetten is een zware eis als je te maken hebt met een olietanker als Buitenlandse Zaken.” Wel heeft Koenders accentverschillen aangebracht. Om te beginnen is de rol van ontwikkelingssamenwerking versterkt in het veiligheidsbeleid van Nederland, de 3D-aanpak (Defense, Development en Diplomacy). “Ontwikkelingssamenwerking moest die rol bevechten ten opzichte van diplomatie en defensiebelangen.” Box wil wel kwijt heel kritisch te zijn over de rol van ontwikkeling in de 3D-aanpak, zoals gepraktizeerd in Uruzgan: onafhankelijke controle door de journalistiek en evaluaties van beleid zijn in een oorlog niet mogelijk. “Het gevaar is dus levensgroot aanwezig dat ontwikkeling in de praktijk het ondergeschoven kindje is van het veiligheidsbeleid.” Als tweede accentverschil ziet hij Koenders’ gedachten over kennis. Onder zijn bewind is de IS-Academie verder uitgewerkt, het samenwerkingsprogramma met wetenschappelijke instituten. “Hij wilde evidence based beleid.” Een derde wapenfeit is dat de handelsrelaties met middeninkomenlanden als Vietnam en Latijns-Amerikaanse landen zijn versterkt.
“Of er een nieuwe minister voor Ontwikkelingssamenwerking moet komen weet ik niet”, zegt Box. “Wel dat een minister voor Internationale Betrekkingen of Internationale Samenwerking Nederland zou passen. Internationaal lopen we voorop in het beschermen van de internationale rechtsorde. We lopen voorop in de traditionele ontwikkelingshulp. Binnen de VN leveren we belangrijke mensen en ideeën. Er is alle reden om een coherent internationaal beleid te voeren. Daar heb je een minister voor nodig, hoe dan ook. Waarom zo’n zware minister voor Buitenlandse Zaken in stand houden, en Ontwikkelingssamenwerking opheffen, zoals je nu bijvoorbeeld in het CDA hoort? Waarom niet omgekeerd? Je zou het ministerie van Buitenlandse Zaken kunnen opheffen en een staatssecretaris voor Diplomatieke Zaken kunnen aanstellen. Over tien jaar is daar sowieso veel meer behoefte aan.”

“Ontwikkeling in een repressievere wereld”
Jan Gruiters

Directeur IKV Pax Christi
Koenders heeft het debat op een hoger niveau getild, zegt Jan Gruiters. “Hij heeft de ontwikkelingsagenda gepolitiseerd en verbreed met common goods als klimaat en veiligheid.” Om de publieke steun intact te houden heeft Koenders de modernisering van Ontwikkelingssamenwerking op de agenda gezet. Dat gebeurde met een soort voorwaartse verdediging met een ferme inzet als: het ‘openbreken van de hulpindustrie’ en ‘strenge eisen aan effectiviteit’. “Of dit zich al heeft uitbetaald, is moeilijk te zeggen. Maar kan dat, na drie jaar?” IKV Pax Christi is blij met de keuze voor fragiele staten, een politiek geladen thema, waarin de belangen van de staten tegenover die van de burgers staan. “Koenders heeft gezegd dat het moet gaan om human security van burgers in fragiele staten. Dat is grote winst.”
Een aantal lastige kwesties heeft Koenders niet opgelost. Bijvoorbeeld de spanning tussen ‘harmonisering’ en ‘politisering’. Beleidsafstemming met andere donoren, harmonisering, veronderstelt gedeelde doelstellingen en belangen: “Maar over bredere thema’s als klimaat en veiligheid bestaat geen internationale overeenstemming.”
Dat Koenders bij ontwikkelingssamenwerking uitging van een mix van eigenbelang en internationale solidariteit, beviel Gruiters minder. “Versterking van de normatieve uitgangspunten voor de hulp is noodzakelijk nu ontwikkelingssamenwerking zich steeds meer richt op schaarstevraagstukken zoals rond het klimaatbeleid, waarvan de oplossing mede afhankelijk is van onze bereidheid om offers te brengen. We moeten juist inleveren op eigen belangen en ontwikkelingsdoelen het zwaarst laten wegen. Al is dat heel lastig in een multipolaire wereld met meer spelers en belangen, met groeiende schaarste en een enorm institutioneel tekort: instellingen als de Verenigde Naties verliezen aan autoriteit en bemiddelend vermogen bij conflicten.”
Gruiters vindt dat er weer een minister moet komen, al kan dat best een minister voor Mondiale Samenwerking zijn. “De ontwikkelingsdoelen moeten leidend zijn, waarbij deze minister een doorslaggevende stem mag krijgen in de beleidscoherentie.” Tot slot deponeert Gruiters nog een groot probleem op het bord van de toekomstige minister: hoe verhoudt ontwikkeling, als een endogeen, van binnenuit komend proces waarvoor ruimte nodig is, zich met de toenemende repressie in de wereld?
Uit onderzoek blijkt dat de repressie van activisten die zich inzetten voor mensenrechten en vrede het afgelopen jaar in veertig landen is toegenomen. “Zowel in fragiele als in repressieve landen neemt de speelruimte voor onze partners af”, aldus Gruiters. Koenders typeerde ontwikkelingssamenwerking als “verbeteringen bevechten op bestaande machtsstructuren”. Machthebbers beschermen hun posities door steeds meer repressie in te zetten. Daar ligt volgens Jan Gruiters een enorme uitdaging, voor een nieuwe minister, maar ook voor civiele samenlevingsorganisaties als IKV Pax Christi.

“Vier jaar dreigen verloren te gaan”
Ton Dietz
Hoogleraar sociale geografie Universiteit van Amsterdam, vanaf volgende maand directeur Afrika Studiecentrum

“Koenders heeft de bakens wíllen verzetten, maar de tijd niet gekregen”, zegt Ton Dietz. De val van het kabinet komt voor Ontwikkelingssamenwerking daarom op een zeer ongelukkig moment. “De timing leek mooi: eerst het debat over het WRR-rapport, de reactie van het kabinet en vervolgens de neerslag daarvan in de verkiezingsprogramma’s. Een nieuwe regering in 2011 had dan rigoureuze hervormingsvoorstellen kunnen doen. Door de val van het kabinet zijn de partijen nog niet zover. Ik ben bang dat er vier jaar verloren gaan voor de noodzakelijke heroriëntatie. Een andere indeling van ministeries, met andere taakstellingen, glipt nu door de vingers.”
Koenders heeft alle relevante kwesties opgepakt, ‘maar heel traag’, meent Dietz. Met als excuus dat Buitenlandse Zaken een stroperige organisatie is en ‘het klimaat’ vijandig is ten opzichte van ontwikkelingssamenwerking. “Koenders zat in een hopeloze positie.” Maar toch: “Als het WRR-rapport effect heeft, komen landbouw en water centraal te staan in het ontwikkelingsbeleid. Dat komt niet als een complete verrassing. Dat had je moeten voorzien en ambtelijk meer voorwerk moeten doen.” Daartegenover staat dat het ‘deels de verdienste van Koenders is’, dat zich nu veel meer mensen van faam bezighouden met internationale samenwerking dan een paar jaar geleden. “Die naar binnen gerichte tendens in Nederland laten mensen als Ruud Lubbers, Herman Wijffels en Sylvia Borren niet gebeuren.” Wat hielp is dat Koenders werd gezien ‘als een van ons, als ons politieke speerpunt. Dat heeft-ie goed gedaan.’ Dietz’ eindoordeel: “De diplomaat Koenders heeft het goed gedaan, de verandermanager Koenders heeft te traag geopereerd.”
Hoe verder? Dietz: “We hebben een minister voor Coherentie nodig, met een professioneel apparaat en een strategie om zo snel mogelijk tot een Europees traject te komen. Want bij coherentie moet je Europees denken, niet nationaal. De vraag is hoeveel van de Nederlandse ontwikkelingsfinanciering naar EU-fondsen en EU-coördinatie moet, hoeveel nationaal blijft, en welke ‘architectuur’ voor dat laatste nodig is.”

“Naar elkaar toegegroeid”
Bernard Wientjes
Voorzitter van werkgeversorganisatie VNO NCW

Koenders en het Nederlandse bedrijfsleven zijn naar elkaar toe gegroeid. Daar zag het aanvankelijk niet naar uit, zegt Bernard Wientjes. “Toen Koenders aantrad, wekte hij de indruk meer afstand te willen nemen van hulp via het Nederlandse bedrijfsleven. Hij wilde bijvoorbeeld ORET afschaffen, het subsidieprogramma dat duurzame investeringsprojecten in infrastructuur in ontwikkelingslanden ondersteunt. Maar in de loop der tijd hebben wij een steeds betere relatie met hem gekregen.” Wientjes noemt het in dit opzicht erg jammer dat Koenders zijn karwei niet heeft kunnen afmaken, net nu de eerste resultaten van de opvolger van ORET duidelijk worden. “Na de klimaattop in Kopenhagen hebben we gepraat over de mogelijkheden om landen als Bangladesh en de Maldiven te beschermen tegen hoog water met Nederlandse kennis en ondernemerschap. Koenders was daar oprecht in geïnteresseerd. Dat zei hij ook in het openbaar, wat hem sierde.”
Wientjes zou in het buitenlandse beleid veel meer aandacht willen zien voor economische ondersteuning van ontwikkelingslanden, zoals ook de WRR aanbeveelt. “Daarmee stimuleer je het ontstaan van een ondernemende middenklasse. Het geven van noodhulp is echt een ander vak. In dat licht is het eigenaardig dat beide aspecten in één minister zijn verenigd.” Wat VNO NCW betreft, verloopt de noodhulp via multilaterale instellingen als Wereldbank, IMF en VN-organisaties. De economische steun moet juist bilateraal gaan. “Maak gebruik van de kennis van Nederland. Je zou de noodhulp dus kunnen onderbrengen bij Buitenlandse Zaken en de economische hulp bij Economische Zaken.” Maar de inrichting van de ministeries is het gevolg, zegt Wientjes, niet het vertrekpunt. “Belangrijker is het noodhulp en economische ondersteuning scherp te onderscheiden, bij voorkeur met verschillende mensen.”
Een grote rol voor het Nederlandse bedrijfsleven hoeft niet uit te monden in ‘gebonden’hulp waarbij hulpgelden gekoppeld zijn aan opdrachten voor het Nederlandse bedrijfsleven. Wientjes: “Nederland moet zich concentreren op dingen waarin het goed is. Baggeren bijvoorbeeld, of bescherming tegen water. Die expertise moet voorop staan, dan kunnen ontwikkelingslanden gewoonweg niet om Nederlandse bedrijven heen.”

Han van de Wiel

Han van de Wiel is een Nederlandse journalist die zich gespecialiseerd heeft...

Lees meer van deze auteur >

Reacties