Wel of niet aanbesteden?

01-06-2008
Door: Mariëtte Heres

AC_HO_463Camb-8

'Universiteiten willen vooral topstudenten, en
internationale onderwijsinstellingen zullen sneller
studenten kiezen uit het circuit van de eigen
zuidelijke partners'

Foto: Roel Burgler

Het Nederlandse ontwikkelingsbeleid wil het hoger onderwijs in ontwikkelingslanden versterken. Onderwijs is een belangrijke motor voor ontwikkeling, maar het ontbreekt veel universiteiten aan middelen en docenten. Daarom is het ministerie van Buitenlandse Zaken in 2002 twee programma's gestart: het Netherlands Programme for the Institutional Strengthening of Post- Secondary Education and Training Capacity (NPT) en het Netherlands Fellowship Programme (NFP). Met het NPT ondersteunt een Nederlandse kennisinstelling een instelling in het Zuiden door bijvoorbeeld docenten op te leiden of hulp te bieden bij de verandering van het curriculum. Het gaat daarbij dus om de verbetering van het onderwijssysteem in zuidelijke landen op organisatieniveau.

Het NFP richt zich juist meer op individuen uit ontwikkelingslanden. Professionals die al enige tijd werken, kunnen een beurs aanvragen voor een cursus, een opleiding of een promotie in Nederland om zich zo verder te ontwikkelen in hun vak. Studenten met NFP-beurzen volgen zeer uiteenlopende opleidingen van 'Management of Technology' (Technische Universiteit Delft) tot 'Child and Youth Studies' (ISS).

Het NPT en NFP, die beheerd worden door Nuffic, zijn eind 2007 geëvalueerd door advies- en onderzoeksorganisatie ECORYS. Minister Koenders schreef in februari in een kamerbrief een beleidsreactie op de evaluatie, waarin hij voorstellen deed over de nieuwe lijn van de programma's. Sindsdien zijn er in het veld een aantal discussies gaande. Vooral die over de aanbestedingsprocedure springt in het oog. Dit is een gevoelig onderwerp geworden na de kwestie rond Het Akkoord van Schokland, waarbij minister Koenders op zijn vingers werd getikt omdat hij de organisatie van het evenement niet had aanbesteed. Koenders beriep zich op tijdgebrek. En tijdgebrek is een probleem dat kennisinstellingen herkennen bij de aanbestedingsprocedure van de NPT-projecten.

Tweetrapsraket
Voorheen dienden een noordelijke en een zuidelijke partner samen een projectaanvraag in, totdat voormalig minister Van Ardenne besloot dat een tenderprocedure de concurrentie tussen kennisinstellingen moest gaan bevorderen. Daardoor kunnen nu alle Nederlandse universiteiten, hogescholen en onderzoeksinstellingen reageren op een verzoek uit een ontwikkelingsland en kiest de zuidelijke instelling samen met Nuffic een van de aanbieders uit. Volgens het Platform for International Education (PIE), dat 29 Nederlandse organisaties vertegenwoordigt, hebben de tenderprocedures van de NPT-projecten niet gewerkt. 'De tenderaanvraag moet worden ingevuld volgens een strak stramien', vertelt PIE-Voorzitster Lem van Eupen. 'Doordat het zoveel werk is en de tijdsinvestering zich niet verhoudt tot wat je eruit haalt, doen er vaak maar één of twee partijen mee. Er is dan ook niet echt sprake van concurrentie.' PIE-secretaris Marleen van der Kooij vult aan: 'En meestal is het van te voren heel duidelijk wie er gaat winnen. Dat is de partij die al contacten heeft met die zuidelijke partner door een eerdere samenwerking, of bijvoorbeeld op het gebied van landbouw een aanbieder als Wageningen Universiteit, die daarin duidelijk de meeste expertise heeft.' De tendering heeft volgens PIE dus weinig opgeleverd. 'Ondertussen zitten we met een heel ingewikkelde en tijdrovende procedure', zegt Van Eupen.

PIE wil de procedure veel simpeler maken. In plaats van uitgebreide projectaanvragen van de ontwikkelingslanden en zeer gedetailleerde voorstellen van de kennisinstellingen in Nederland, wil PIE een systeem van een tweetrapsraket invoeren. Het platform stelt een eerste ronde voor, waarin de instellingen die mee willen doen een kort antwoord schrijven op een korte probleemanalyse. De voorstellen uit het Noorden moeten een soort aanbevelingsbrieven worden met een schets hoe ze het als instelling zullen aanpakken. PIE-voorzitter Lem van Eupen: 'De noordelijke en zuidelijke instelling kunnen dan samen werken aan een gedetailleerde uitwerking en zo de kwaliteit van de programma's verhogen. Die uitwisseling en kruisbestuiving komt nu in een te laat stadium, omdat de partners niet met elkaar mogen praten gedurende de tenderprocedure.' En het grootste voordeel: 'Onze vereenvoudigde vorm is veel minder tijdrovend.'

Onderhands
Beer Schröder, hoofd van de afdeling capaciteitsopbouw van Nuffic, is het niet met PIE eens. Hij zegt dat het huidige aanbestedingstraject de geïnteresseerde partijen juist dwingt te verwoorden wat zij in de aanbieding hebben om het project goed uit te voeren. En dat is belangrijk voor het waarborgen van de kwaliteit. 'Het lijkt ons niet juist om de aanvragen voor de grote NPT-projecten in twee A4'tjes in te dienen', zegt Schröder. 'Dat kan alleen bij de goedkopere NFP-trainingen. Die processen zijn makkelijker, goedkoper en duren minder lang. Voor grote, dure en langlopende projecten heeft de zuidelijke instelling en de programmabeheerder meer details over de voorgestelde aanpak van de aanbieder nodig.' Schröder is een voorstander van aanbestedingen, omdat ze ook de transparantie bevorderen. 'Natuurlijk is het hoger onderwijs niet echt een vrije marktomgeving, maar de tenderprocedure maakt het proces wel transparant. In het verleden was er commentaar op onderhandse gunningen, dat is nu niet meer zo. Er zijn inderdaad vaak maar een paar biedingen, maar als die niet goed zijn worden ze ook afgewezen. Instellingen worden gedwongen kwaliteit te leveren en dat is goed.'

'Het komt allemaal door de schrik van de minister na Schokland' 

De meningen zijn dus verdeeld. Maar aanbesteden lijkt in elk geval een 'noodzakelijk kwaad', omdat het elke schijn van vriendjespolitiek wegneemt. Nuffic deed onlangs zelf nog mee aan een tenderprocedure. De NPT- en NFP- programma's worden deze aankomende jaren afgebouwd, zodat er straks vernieuwde programma's kunnen worden opgezet. In plaats van de Nuffic ook hiervoor te vragen, besloot het ministerie deze klus ook openbaar aan te bieden. Van tevoren leken er meerdere partijen belangstelling te tonen, en Nuffic zette dan ook haar beste beentje voor. De organisatie besteedde twee maanden aan de aanvraag. 'Het kostte mij persoonlijk iets meer dan twee weken fulltime werken om alles netjes en compleet te krijgen', vertelt Beer Schröder. Uiteindelijk bleken de andere partijen zich terug te trekken en werd Nuffic de uitverkorene. Marleen van der Kooij: 'De kans was vanaf het begin supergroot dat Nuffic de opdracht zou krijgen, want er is geen echte concurrentie. Nuffic is een monopolist op dit terrein. Het komt allemaal door de schrik van de minister na Schokland. Mensen in zijn omgeving zeiden dat hij dit moest laten tenderen.' Van der Kooij vindt het geen goede ontwikkeling: 'Je kunt wel alles willen aanbesteden, maar wat er niet is, is er niet.'

Motivatie

De andere discussie gaat over de NFP-beurzenprogramma's. Beer Schröder van de Nuffic verwoordt het als volgt: 'Is het NFP gericht op het vullen van de Nederlandse klaslokalen en het spekken van de Nederlandse instellingen of heeft het als doel bij te dragen aan de ontwikkeling van organisaties in ontwikkelingslanden?' Minister Koenders schrijft in zijn kamerbrief dat het NFP moet worden afgestemd op de beleidsprioriteiten van ontwikkelingssamenwerking. Maar wat dat betekent, blijft in zijn brief onduidelijk. Van Eupen van PIE stelt dat het ministerie nog nooit criteria voor de ontwikkelingsrelevantie van opleidingen heeft geformuleerd. Dat is vreemd als je een ontwikkelingsbijdrage wilt leveren of een programma wilt laten aansluiten op je eigen doelstellingen. Ook wordt er bij terugkomst van de studenten in eigen land niet gekeken of de opleiding ook daadwerkelijk een ontwikkelingsbijdrage levert. Van Eupen: 'Maar weinig ambassades zien het beurzenprogramma als een strategisch instrument. De betrokkenheid van ambassades verschilt ook erg per land. Die is afhankelijk van de interesse van de medewerkers en de capaciteit die de ambassade heeft. Wij zouden graag één uniform beleid willen ten aanzien van de rol van ambassades.'

Minister Koenders wil ambassades meer betrekken bij het programma, onder andere in de selectieprocedure van de studenten. Schröder ziet daarvan de voordelen in: 'Dit kan het goedbedoelde eigenbelang van de Nederlandse onderwijsinstellingen wat ondervangen. Universiteiten willen vooral topstudenten, en internationale onderwijsinstellingen zullen sneller studenten kiezen uit het circuit van de eigen zuidelijke partners. Ambassades kunnen een belangrijke rol spelen door meer op de ontwikkelingsbelangen te letten.'

Maar Van Eupen voorziet juist problemen: 'Als instellingen kijken we bij de selectie naar de vooropleiding en motivatie van de kandidaat, de potentiële impact voor de organisatie waar hij of zij werkt, en naar de samenstelling van de groep. Het lijkt me onmogelijk voor de medewerkers van de ambassade om genoeg te weten van alle verschillende opleidingen om de juiste studenten uit te kiezen. Dat kunnen de opleidingen beter zelf.' Ook geeft ze een suggestie om het probleem dat Schröder schetst te ondervangen: 'Je kunt universiteiten en andere instellingen vragen verantwoording af te leggen over de selectieprocedure. Iedereen heeft daarvoor een beleid dat je laat meewegen. Dat is zo op te vragen en met steekproeven te controleren.'

Na de kamerbrief van minister Koenders heeft het ministerie van Buitenlandse Zaken de consultancybureaus Berenschot en Southern Perspectives Ltd. gevraagd met een advies te komen op basis van informatie van de Nuffic en de visies van PIE, ambassades en andere betrokkenen. Op 27 mei bespreekt het ministerie de voorstellen van de bureaus voor de nieuwe programma's met de Nederlandse hoger-onderwijsinstellingen.

Voor de uitvoering van de uiteindelijke nieuwe NFP en NPT mag er wederom getenderd worden. Nuffic houdt de spanning er nog in: 'Er is nog niets zeker, want de definitieve terms of reference van de programma's zijn nog niet bekend', zegt Schröder. 'En wellicht zijn er nu wel partijen die belangstelling hebben om te tenderen. Maar wij doen waarschijnlijk wel weer mee.' We zullen het deze herfst weten.

Reacties