‘Schuldverlichting is dweilen met de kraan open’

01-09-2006 Bron: oneworld
lening – 

Vooral in de jaren zeventig en tachtig leenden ontwikkelingslanden grote bedragen bij multilaterale instellingen als Wereldbank en IMF, en bij overheden (de zogenoemde 'bilaterale crediteuren'). Eind jaren tachtig werden deze schulden onhoudbaar. Er ontstond daarom een lobby om de schulden van de armste landen te verlichten.

In 1996 lanceerden het IMF en de Wereldbank het Highly Indebted Poor Countries-initiatief (HIPC). Doel van dit schuldverlichtingsprogramma is het bevorderen van economische groei en het vrijmaken van geld voor armoedebestrijding in landen met een hoge schuldenlast. In ruil voor de schuldverlichting moeten de landen onder meer structurele beleidshervormingen doorvoeren en een nationaal armoedebestrijdingplan opstellen, een Poverty Reduction Strategy Paper.

In 1999 werd het programma versneld en kregen meer landen hulp. Inmiddels zijn er 29 landen in het programma opgenomen, die in totaal 46 miljard euro aan schuldverlichting kregen toegezegd. Dat is tweederde van hun totale schuld. In 2005 werd het HIPC-initiatief aangevuld met het Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI). Onder het MDRI worden van de landen die het HIPC-programma succesvol hebben afgerond - momenteel negentien - alle schulden kwijtgescholden die ze nog hebben lopen bij het IMF, alsmede een deel van de schulden bij de International Development Association (IDA) van de Wereldbank en het African Development Fund (AfDF). Het gaat in de komende veertig jaar om 21 miljard euro aan kwijtscheldingen.

Rode cijfers

Het HIPC-initiatief vormde een radicale koerswijziging in de aanpak van de schuldencrisis binnen de armste landen. Maar volgens een rapport van de Independent Evaluation Group van de Wereldbank heeft het initiatief niet voor alle landen als panacee gewerkt. Van de achttien landen die het programma ten tijde van de evaluatie hadden afgerond, zijn de schulden gehalveerd. Maar van de dertien landen waar het rapport meer uitvoerige cijfers van noemt, staan er elf alweer in de rode cijfers. Acht van die landen doen het zelfs zo slecht dat ze volgens de HIPC-criteria opnieuw voor schuldverlichting in aanmerking komen: hun totale schuld ligt 50 procent hoger dan de jaarlijkse exportinkomsten.

De nieuwe schulden worden met name veroorzaakt door nieuwe leningen. De landen exporteren weliswaar gemiddeld meer, maar een slecht nieuw schuldenbeleid doet dit weer teniet. Bovendien zijn van veel ontwikkelingslanden de schulden, die worden uitgedrukt in dollars, door veranderingen in de wisselkoers aanzienlijk gestegen. Ook zijn er landen die falen in hun fiscale beleid (ze innen onvoldoende belastinginkomsten) en in de diversificatie van hun economie.

Een zwak punt in het hele verhaal van de schuldverlichting blijkt verder het niet-verplichtende karakter. Landen die geen lid zijn van de Club van Parijs, de groep van negentien crediteurenlanden, en veel commerciële banken hebben simpelweg niet meegedaan. Daardoor is ongeveer 1,5 miljard euro aan leningen in de boeken blijven staan.

Het rapport concludeert dat schuldverlichting alleen niet genoeg is om landen duurzaam uit de problemen te halen. Toch is het Nederlandse Ministerie voor Ontwikkelingssamenwerking overwegend optimistisch over het HIPC-initiatief. Minister Van Ardenne stelt in een reactie dat de schuldenlast van de arme landen gemiddeld nog steeds lager is dan vóór de kwijtschelding. Wel voegt ze hieraan toe dat kwijtschelding van schulden alleen 'geen garantie biedt voor het voorkomen van onhoudbare schulden'. De minister is van mening dat de lage-inkomenslanden zelf verantwoordelijk zijn voor een goed schuldenbeleid, maar daarbij wel voldoende steun moeten krijgen.

Volgens het ministerie onderkennen de Wereldbank en het IMF bovendien het belang van preventie. Daartoe hebben ze het zogenoemde 'schuldhoudbaarheidsraamwerk' ontwikkeld. Aan de hand van dit raamwerk wordt vastgesteld wat het risico is op een onhoudbare schuld. Op basis hiervan beoordelen multilaterale banken vervolgens of en onder welke voorwaarden ze een land een lening zullen verstrekken. Bij een hoog risico op een onhoudbare schuld worden alleen nog schenkingen gedaan.

Harde criteria

Geske Dijkstra van de Erasmus Universiteit in Rotterdam schreef in 2003 een evaluatie over internationale schuldverlichting. Zij heeft minder vertrouwen in de Wereldbank en het IMF. Volgens Dijkstra zijn het HIPC-initiatief en MDRI mede nodig geworden door het uitleengedrag van beide instellingen. 'Ook aan de nieuwe schulden van de ontwikkelingslanden is de Wereldbank debet. Deze Bank geeft nog steeds overwegend leningen, ook aan de armste landen. Dat betekent dat schenkingsmiddelen van onder meer Nederland via het armelandenloket van de Wereldbank nog steeds worden omgezet in zachte leningen.'

Dijkstra stelt dat het met het huidige schuldenbeleid 'dweilen met de kraan open' blijft. 'Schuldverlichting kan arme landen helpen, maar dan moet het beleid worden herzien.' Ze pleit daarom voor een directe kwijtschelding van alle schulden van de armste landen, zonder voorwaarden vooraf. 'De crediteuren hebben in het verleden verkeerde leningen gegeven aan regimes zoals dat van Mobutu. Een bank die onverantwoord uitleent, moet zijn verlies nemen. Een land moet als het ware failliet kunnen gaan, zodat er met een schone lei kan worden begonnen. En daarna moeten de armste landen - overigens alleen de landen met goed beleid en goed bestuur, die ook nog werk maken van armoedebestrijding - geen leningen meer krijgen, maar alleen nog schenkingen.'

Maar als alle schulden per direct worden kwijtgescholden en er alleen nog maar geld wordt geschonken in plaats van geleend, pakken de ontwikkelingslanden dat dan niet te makkelijk aan? 'De Wereldbank gaat ervan uit dat landen wel drie keer nadenken over een lening en een schenking zo innen, maar dat is niet zo. Bij een lening van de Wereldbank hoeven de landen pas over tien jaar te beginnen met terugbetalen. Voor een politicus in Afrika is tien jaar een eeuwigheid. Dus voor hem is tachtig miljoen dollar van de Wereldbank als een schenking. Juist als je geen geld meer hoeft te geven om oude uitstaande leningen te helpen terugbetalen, kun je hardere criteria stellen.'

Een andere belangrijke reden waarom schuldverlichting niet de gewenste resultaten oplevert, wordt volgens Dijkstra gevormd door de hoge binnenlandse schulden in veel landen. 'Ook daar hebben de multilaterale instellingen schuld aan. In de jaren negentig hebben ze overheden gedwongen versneld hun banken te privatiseren, zonder dat er goede regels waren voor deze geprivatiseerde banken en zonder dat het toezicht adequaat was georganiseerd. Veel van die banken gaan failliet. De overheid grijpt dan in om de kleine spaarders te beschermen, maar om aan de hiervoor benodigde middelen te komen, wordt er een obligatielening uitgeschreven. De obligaties worden opgekocht door de nog bestaande banken, die een zeer hoge rente vragen. Zo ontstaat er een heel hoge binnenlandse schuld. De betalingen aan rente en aflossing op deze schulden nemen een steeds groter deel van de overheidsbegrotingen in beslag.'

Millenniumdoelstellingen

Naast het feit dat niet alle landen er economisch bovenop komen door schuldverlichting, maakt dit instrument volgens Dijkstra door de nieuwe leningen en de hoge binnenlandse schuld ook niet direct middelen vrij voor investeringen in de Millenniumdoelstellingen. 'Landen betaalden hun schuld eerst vaak niet eens af, dus van extra middelen door schuldverlichting kun je in sommige landen sowieso niet spreken. En als er al middelen vrijkomen, dan is dat weinig in vergelijking met alle hulp die ernaartoe gaat: bij een gemiddeld arm land gaat het bij schuldverlichting om zo'n 100 miljoen dollar, terwijl de hulp zeker 500 miljoen dollar bedraagt. Als het gaat om het bereiken van de Millenniumdoelstellingen, is de belangrijkste vraag of de hulp effectief is en niet of de schuldverlichting werkt.'

Ook het rapport van de Independent Evaluation Group concludeert dat er slechts een bescheiden vooruitgang is geboekt in het behalen van de Millenniumdoelstellingen. Volgens de evaluatie zijn er positieve resultaten op het gebied van gendergelijkheid en het verminderen van de kindersterfte, maar slechts bescheiden ontwikkelingen rond het thema basisonderwijs. Op het terrein van armoedebestrijding en het terugdringen van infectieziekten kunnen zelfs helemaal geen meetbare resultaten worden genoteerd.

Greetje Lubbi, voorzitter van Jubilee Nederland, een coalitie van 45 Nederlandse organisaties, pleit er dan ook voor dat bij het bepalen van de hoeveelheid schuldverlichting wordt gekeken naar wat een land nodig heeft om de Millenniumdoelstellingen te bereiken. 'Dan zouden er ook veel meer arme landen in aanmerking komen voor schuldverlichting, zoals Bangladesh en Kenia. Deze vallen nu buiten de boot.'

Wel denkt ze dat het huidige schuldbeleid helpt. 'We constateren dat er meer wordt uitgegeven aan sociale zaken. Als een land 80 tot 100 miljoen dollar minder hoeft af te betalen aan leningen en dat elders kan investeren, dan vind ik dat een substantieel bedrag. De stagnatie in de Millenniumdoelstellingen kan bovendien door veel dingen komen. Maar landen moeten in ieder geval meer schuldverlichting krijgen.'

Van het afschaffen van Wereldbankleningen aan de armste landen zoals Dijkstra bepleit, is ook Lubbi een voorstander, maar ze noemt dat 'nu nog onrealistisch'. 'Schenkingen door de Wereldbank verminderen het totale hulpbudget van de Bank. Pas als de schenkingen additioneel zijn, en de landen dus extra geld krijgen in plaats van dat dezelfde pot anders wordt verdeeld, zal er effect zijn.'

Om de inkomsten te vergroten, wijst minister Van Ardenne in haar reactie ook op het belang van een exportgroei in de schuldenlanden. Maar volgens Dijkstra zal dit maar beperkt helpen. 'Veel arme landen hebben niet eens zoveel af te zetten op de wereldmarkt.' Ook Lubbi denkt dat we op dit gebied niet moeten rekenen op veel vooruitgang voor de arme landen. 'De WTO-onderhandelingen zitten in het slop. Er is weinig perspectief dat een land er via handel bovenop komt. Dus moeten we ze extra hulp geven naast de HIPC-schuldkwijtschelding.'

Het rapport concludeert dat de HIPC-landen hun export diverser moeten maken, en hulp moeten krijgen bij het inrichten van beter fiscaal en schulden-management. Ook moeten de voorwaarden voor nieuwe leningen verbeteren. Maar het rapport constateert ook dat er, zolang landen zich in de schulden blijven steken en deze niet kunnen terugbetalen, een vicieuze cirkel bestaat. Schuldenverlichting is dan een blijvende activiteit.



 

 

Elles van Gelder

Elles van Gelder is een Nederlandse journalist die sinds 2007 in Zuid-Afrika...

Lees meer van deze auteur >

Reacties