PSOM: dubieus rendement

01-11-2006
Door: Tekst: Jan Lepeltak


Het Programma Samenwerking Opkomende Markten (PSOM) moet Nederlandse bedrijven stimuleren samen te werken met ondernemers in ontwikkelingslanden. Als vorm van ontwikkelingssteun is het Ministerie van Buitenlandse Zaken bereid de helft van de investering voor een joint venture tussen Nederlandse en lokale ondernemers te financieren, mits het project innovatief is, kennis overdraagt en nieuwe arbeidsplaatsen aanbiedt. Vaak wordt PSOM, net zoals de ORET-regeling, ervan beschuldigd simpelweg verkapte overheidssteun aan het Nederlandse bedrijfsleven te zijn. De PvdA pleitte in november vorig jaar nog voor het direct afschaffen van de ORET-regeling (ORET staat voor Ontwikkelings Relevante Export Transities), in het kader waarvan het Ministerie voor Ontwikkelingssamenwerking financieringssteun geeft aan buitenlandse overheden met orders voor Nederlandse bedrijven.

Ongefundeerd vertrouwen

Minister voor Ontwikkelingssamenwerking Van Ardenne, die het aantal PSOM-landen vervijfvoudigde, kan echter geen minpuntje vinden. 'Krom gezegd: hulp voor armoedebestrijding, onderwijs en gezondheidszorg is wel nodig, maar je moet ook zorgen voor economische ontwikkeling. Je geeft minder en helpt meer met economische ontwikkeling en handel. Daar heb je bedrijven voor nodig en daarvoor hebben we het PSOM-programma', stelde de minister tijdens haar bezoek aan Atjeh afgelopen oktober.

In vier jaar tijd verhoogde Van Ardenne dan ook het aantal deelnemende landen van vijf naar het huidige aantal van vijftig. Ook besloot het Ministerie voor Ontwikkelingssamenwerking in 2004 jaarlijks een bedrag van 51 miljoen euro beschikbaar te stellen voor PSOM, waarna het Ministerie van Economische Zaken het eigen Programma Samenwerking Oost-Europa (PSO) in het bestaande PSOM-programma integreerde.

Waar de minister het grote vertrouwen in het succes van PSOM op baseert, is onduidelijk. In de afgelopen vijf jaar werd slechts één onafhankelijke evaluatie uitgevoerd (door Ecorys), waarvoor slechts vijf van de nu vijftig ontwikkelingslanden werden bezocht en waarin PSOM werd omschreven als 'redelijk effectief'. Enig bewijs dat het programma in het totale aantal landen werkelijk een structurele verbetering van het lokale bedrijfsleven bewerkstelligt, is er dus niet. Evenmin is duidelijk of de Nederlandse investeringen in de PSOM-landen over de gehele linie echt zijn toegenomen.

Volgens GroenLinks investeren Nederlandse bedrijven vooral op projectbasis, waarna zij zich weer terugtrekken. Doorgaans leveren deze projectmatige bijdragen geen duurzame economische groei op in ontwikkelingslanden. 'Ik heb in de Kamer gezegd dat de resultaten mager zijn als je ze afzet tegen de miljoenen ontwikkelingsgeld waarmee Van Ardenne de Nederlandse bedrijven subsidieert. Nu vloeit al ongeveer de helft van het ontwikkelingsbudget terug van ontwikkelingslanden naar Nederland en het Nederlandse bedrijfsleven. Dat is de wereld op zijn kop', aldus GroenLinks-woordvoerster Farah Karimi.

Maar minister Van Ardenne, die steun aan het bedrijfsleven als een nieuwe zuil van haar ontwikkelingsbeleid heeft ingebracht, stelt juist steeds meer geld beschikbaar voor PSOM. Hiervoor zijn volgens de bewindsvrouw redenen genoeg. De activiteiten in het kader van PSOM zouden gemiddeld honderdvijftig nieuwe banen per project opleveren. En tweederde van alle nieuwe ondernemingen en joint ventures zou commercieel een succes zijn. 'Die eenderde die faalt, is gelijk aan het aantal nieuwe bedrijven in Nederland dat het niet redt op de markt', stelt Van Ardenne.

Sinds 2004 fungeert de Economische Voorlichtingsdienst (EVD), het agentschap van het Ministerie van Economische Zaken, als uitvoerende organisatie van PSOM. Vorig jaar ontving de EVD 156 voorstellen voor meer dan veertig landen, waarvan er negentig zijn goedgekeurd. Het overgrote deel van de pilotprojecten is gericht op de agrarische sector. De vertegenwoordigers van het Nederlandse Ministerie van LNV op de Nederlandse ambassades in de PSOM-landen spelen dan ook een sleutelrol in het goedkeuren van projectvoorstellen. Nederlandse bedrijven financieren zelf de helft van het PSOM-project en kiezen in de praktijk daarom meestal voor een grote, gevestigde lokale partner met internationale ervaring.

Balans verkeerd doorgeslagen

Kleine bedrijfjes in de minder ontwikkelde gebieden van PSOM-landen zijn vaak onbekend terrein voor zowel het Nederlandse bedrijfsleven als de ambassade ter plaatste. Maar juist deze kleine lokale ondernemers kunnen wel wat ontwikkelingssubsidie gebruiken. Of het Nederlandse ontwikkelingsgeld werkelijk bij de arme plaatselijke middenstanders terechtkomt, is niet te controleren. PvdA-Kamerlid Diederik Samsom weet dat het voor sommigen in politiek Den Haag moeilijk kan zijn om het hoofd te bieden aan de lobbysterke Nederlandse bedrijven die maar al te graag nieuwe markten willen betreden. 'Het is zwaar om weerstand te bieden tegen de druk van het bedrijfsleven. In principe staan wij achter de gedachte van steun aan bedrijven in ontwikkelingslanden. Maar het moet niet andersom: hoe kunnen we met OS-geld het Nederlandse bedrijfsleven het beste ondersteunen? Dat is de rol van het Ministerie van Economische Zaken, niet van OS. Nu is de balans naar de verkeerde kant doorgeslagen.'

PSOM in het kort

Het Programma Samenwerking Opkomende Markten (PSOM) biedt sinds 1998 financiering aan ondernemers die willen investeren in opkomende markten. In 2002 voerde consultantiebureau Ecorys een evaluatie over het PSOM uit. De effectiviteit van het PSOM werd in het evaluatie-rapport als 'redelijk' beschouwd. Sinds deze evaluatie is het aantal PSOM-landen verhoogd van acht landen naar vijftig, waaronder China, India, Kazachstan, Brazilië en Marokko.

De Economische Voorlichtingsdienst (EVD) neemt sinds 2004 als agentschap van het Ministerie van EZ met een jaarlijkse begroting van 40,9 miljoen euro de uitvoering van de PSOM-regeling voor handen. De grootte van de PSOM-subsidies die in fases verstrekt worden, ligt gemiddeld tussen de 50.000 en 350.000 euro. De PSOM-subside kan niet meer dan 1,5 miljoen euro bedragen.

Het PSOM-land Indonesië trekt veruit de meeste interesse van Nederlandse bedrijven. Op dit moment lopen er in het land twintig PSOM-projecten, waarin in totaal ongeveer vijf miljoen euro aan PSOM-geld is geïnvesteerd. Verschillende PSOM-projecten richten zich op de garnalensector. Deze is geconcentreerd in het door de tsunami getroffen Atjeh op Sumatra. Het Scheveningse vis- en garnalenbedrijf W.G. den Heijer & Zn. ontwikkelde met zijn Indonesische partner Central Windu Sejati het plan om in het hartje van het exotische Sumatra diepvriesmaaltijden met garnalen te gaan produceren.

Auke Andela, naar eigen zeggen 'de vliegende keep' van het oer-Hollandse familiebedrijf, vliegt dan ook regelmatig naar Indonesië om de garnalenfabriek bij Medan in Noord-Sumatra te bezoeken. Vorig jaar accepteerde de EVD het joint venture-projectvoorstel van Den Heijer, waarmee zo'n 300 duizend euro aan PSOM-geld gemoeid gaat. De Indonesische projectpartner Central Windu Sejati maakt deel uit van het grotere Indonesische concern Charoen Pokpan Indonesia, dat in totaal meer dan honderdduizend mensen in dienst heeft.

Nederlandse handelsgeest

'Het project helpt de mensen hier op twee manieren. Allereerst krijgen we met onze nieuwe "Ready-to-Eat-Meals" de mensen weer aan het werk, en ten tweede versterken we de handel met de "shrimp farms" in Atjeh. Dat is er door de tsunami en het 32 jaar durende gewapende conflict met rebellenbeweging GAM economisch verschrikkelijk aan toe', vertelt Andela terwijl hij door de zeer hygiënische fabriek loopt. De garnalenfabriek waar W.G. den Heijer & Zn. en diens lokale partner de diepvriesmaaltijden produceren, ligt tien kilometer buiten de Sumatraanse stad Medan en is uitsluitend bedoeld voor speciale garnalenproducten voor met name de Japanse markt.

De honderden meisjes die in de fabriek werken, komen allemaal uit de omringende kampongs. Hun families bestaan vooral uit Javaanse migranten die onder het transmigratiebeleid van Soeharto vanuit Centraal-Java naar het verre Noord-Sumatra zijn gebracht. De jonge arbeidsters, die lange dagen maken in de fabriek, zijn voor hun families van levensbelang. Zoals Rica, die toevallig van Sumatraanse Batakafkomst is en een salaris van 800 duizend roepia (65 euro) per maand verdient. Haar salaris ligt boven het officiële minimumloon en ze kan zichzelf dan ook tot de Indonesische lagere middenklasse rekenen. 'Met de heilige maand Ramadan ontvang ik ook nog de "Tunjangan Hari Raya", de vakantiebonus van nog eens 800 duizend roepia', vertelt Rica.

Druppel op gloeiende plaat

De nieuwe joint venture heeft 45 kampongbewoners direct aan een baan in de fabriek geholpen. Het aantal nieuwe arbeidsplaatsen in het diepvriesmaaltijdenproject is daarmee laag: het voorgestelde gemiddelde ligt op honderdvijftig nieuwe banen. Maar Auke Andela ziet het anders. 'Het belangrijkste is de kennisoverdracht die plaatsvindt, zodat onze Indonesische partner met zijn garnalenproductie aan de hoogste internationale standaarden kan voldoen.' De Indonesische partner ondervindt echter weinig problemen met het betreden van de Japanse en Amerikaanse markt. Central Windu Sejati heeft zelf tienduizend arbeiders in dienst en haalde in 2005 een jaaromzet van 76 miljoen dollar. Het bedrijf lijkt daarmee gezond genoeg om de kennisoverdracht zelf te financieren. In dat licht is het wat vreemd dat er een nieuwe computer voor het onderzoekslaboratorium is aangekocht met PSOM-geld. De 45 nieuwe 'PSOM-werknemers', die gezamenlijk jaarlijks niet meer dan veertigduizend euro zullen kosten, zijn dan ook niet meer dan een druppel op een gloeiende plaat.

Het garnalenproject in Medan is niet de eerste PSOM-onderneming die een enigszins karig aantal arbeidsplaatsen opleverde. Minister Brinkhorst van Economische Zaken bezocht in mei een PSOM-project van het Nederlands-Indonesische PT Indopipe in het gemoderniseerde industriegebied rond Surabaya. Hij beklaagde zich daar openlijk over de geringe nieuwe werkgelegenheid die het PSOM-project bood.

Kennisoverdracht ook belangrijk

Ruud van Wensen begrijpt de kritiek dat sommige projecten niet heel veel werkgelegenheid opleveren, maar meent dat het creëren van arbeidsplaatsen vaak niet het doel is. 'Bij sommige PSOM-projecten gaat het erom een bijdrage te leveren aan de industriële ontwikkeling van een land. Kennisoverdracht is dan het belangrijkste', legt de oud-bedrijfsman uit. Hij geeft eerlijk toe dat er ook talloze projecten zijn die onderuit gaan, maar dat is inherent aan het criterium van de PSOM-regeling: het hoge risico gedurende de opstartfase van een project. 'De belangrijkste oorzaak voor het mislukken van PSOM-projecten is dat Nederlandse en Indonesische bedrijven te snel met elkaar in zee gaan. Nederlanders hebben vaak de neiging om als een olifant door een porseleinkast te lopen.'

De financiering van PSOM-projecten vindt echter gefaseerd plaats. Als een project misloopt, kan de PSOM-subsidie al in een vroeg stadium worden stopgezet. Zo verliest het Ministerie voor Ontwikkelingssamenwerking 'slechts' 75 duizend euro in plaats van 300 duizend euro. Bij succesvolle afronding van een PSOM-project moet er een vervolginvestering plaatsvinden. Aanspraak maken op PSOM-geld is in dat stadium niet meer mogelijk. De lokale bedrijven zijn dan afhankelijk van de ondernemersgeest van het Nederlandse bedrijf. Ook in Indonesië, waar bijna tien jaar na de 'krismon', de monetaire crisis, nog steeds driekwart van de economie wordt gedragen door kleine bedrijfjes, de belangrijkste werkgevers. Of de PSOM-subsidies ook deze bakkerijtjes, autogarages en eethuisjes bereiken, is vooralsnog niet te controleren.



Reacties