Naar een onafhankelijke dienst voor Ontwikkelingssamenwerking

01-05-2005
Door: Tekst:


Het is unfair om te stellen dat hulp nooit werkt. Maar er mislukt bij de Nederlandse hulp (veel) meer dan nodig is. Daar zijn twee hoofdoorzaken voor. Ten eerste wordt er te weinig aandacht besteed aan het verschil tussen oorzaken en gevolgen van armoede, en ten tweede wordt het beleid voortdurend geplaagd door verwisselbaarheid, ofwel 'fungibiliteit'.

Het Nederlandse ontwikkelingsbeleid richt zich te veel op symptoombestrijding en te weinig op de structurele oorzaken van armoede. De laatste zijn vrijwel allemaal terug te voeren op slecht bestuur. Als het bestuur structureel niet deugt, heeft het bestrijden van symptomen weinig zin, of het nu gaat om een te lage voedselproductie of om tekortschietende infrastructuur. Als ontvangers niet geïnteresseerd zijn (dus waar 'ownership' ontbreekt), resulteren veel projecten in vervallen fabrieken, wegrottende voedselhulp en roestige waterpompen.

'Fungibiliteit' is een groot probleem wanneer het ontvangende land vrijelijk binnen zijn begroting kan schuiven. Het klassieke voorbeeld is het land dat bij de donor aanklopte voor steun bij het bouwen van een schouwburg. De donor weigerde omdat de bouw van een nieuw theater niet zou bijdragen aan armoedebestrijding. Hierna vroeg het ontvangende land om geld voor een onderwijsproject. Wat de donor niet wist, was dat de ontvanger dit project tóch wel zou hebben ondernomen. De externe financiering verschafte zo toch middelen voor de schouwburg. Het is dus belangrijk dat we weten wat er ongeveer met ons hulpgeld gaat gebeuren.

Taken botsen

Het ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ) heeft twee hoofdfuncties: diplomatie en hulp. Hoewel het grootste deel van het budget opgaat aan de tweede functie, is de organisatie vooral uitgerust voor de eerste. Er werken veel bekwame mensen bij BZ en DGIS - het Directoraat-Generaal Internationale Samenwerking ('het ministerie voor OS'). Maar het personeelsbeleid is niet afgestemd op die twee verschillende taken.

PZ-functionarissen moeten meedraaien in de 'organisatie' om het werk uit eigen ervaring te leren kennen. Daar is veel voor te zeggen, maar het gaat ten koste van de professionaliteit. Iemand die zich eerst bezighield met bijvoorbeeld landbouw in Afrika, moet nu nieuwe medewerkers gaan rekruteren.
De ambtenaren bij BZ worden vooral geselecteerd op hun capaciteiten voor het diplomatieke werk. Het departement trekt te weinig krachten aan met inhoudelijke kennis van armoedeproblematiek. In feite zijn er twee categorieën BZ-ambtenaren: diplomaten en ontwikkelingswerkers, ieder met hun eigen 'bedrijfscultuur'. Dat botst regelmatig. Bovendien worden alle BZ-ambtenaren elke vier jaar overgeplaatst, wat fnuikend is voor de langetermijnexpertise. Voor het veel specifiekere ontwikkelingswerk is dit laatste schadelijker dan voor de diplomatie. Door het 'nomadenbestaan' van de ambtenaren en door een mislukt archiefbeleid raakt bovendien veel informatie zoek. BZ heeft dan ook nauwelijks controle over zijn informatiestromen, wat zich in het verleden heeft vertaald in vele pijnlijke blunders, zoals de Srebrenica-affaire en Oltmans.

Veel BZ-ambtenaren die in Den Haag werken, komen nauwelijks meer in de echte Derde Wereld. Ze vliegen er 'business class' naartoe, verblijven in luxe hotels en hebben bijeenkomsten in dito conferentieoorden. Ik spreek uit ervaring! Deze ambtenaren komen nooit meer in contact met hun 'doelgroep', armen die geconfronteerd worden met falend bestuur van hun overheid.

Visie?

Ambtenaren met een innovatieve visie op armoedebestrijding zijn bij BZ vrijwel afwezig, en als ze er al zijn, houden ze angstvallig hun mond. Een - anonieme - BZ-medewerker stelde in de Groene Amsterdammer: 'Er heerst [bij BZ] geen open en vrij klimaat, zowel intern als extern.' Toen ik er werkte, heb ik geprobeerd om hierover een discussie op gang te brengen. Het was alsof ik stroomopwaarts moest waden door een rivier van stroop. Hogere ambtenaren houden zich vooral bezig met beheer en management, en nauwelijks met inhoudelijke zaken. Er is bij DGIS dan ook amper aandacht voor het volgen van de (internationale) academische discussie.

BZ ontbeert met name de broodnodige economische kennis - armoede blijft tenslotte een verdelingsvraagstuk. Onder Pronk (weliswaar zelf econoom, maar vooral politicus) was elke vorm van handel verdacht. Maar deze denkwijze lijkt later te zijn vervangen door mercantilisme: exporteren is onder alle omstandigheden goed, importeren altijd slecht. Natuurlijk heeft niet elk probleem in de Derde Wereld een volledig economische dimensie. Zo werd het departement in 2003 geconfronteerd met het bericht dat OS-gelden in Indonesië door corrupte lokale ambtenaren achterover gedrukt werden. Helaas is er op BZ/DGIS ook nauwelijks kennis over het onderwerp corruptie. Verder wordt het feit dat de lokale cultuur vaak remmend werkt op ontwikkeling stelselmatig onderschat. Of wij zo'n cultuur kunnen veranderen, is de vraag, maar er moet in ieder geval meer rekening mee worden gehouden.

Gebrekkige controle

Wat eveneens faalt, is de controle door de Tweede Kamer. Vroeger vlogen Pronk en Bolkestein elkaar in de haren over de hulp, nu zijn het mensen die op dit gebied aanzienlijk minder kennis hebben en vooral op zoek lijken naar aandacht. Het is overigens opvallend dat de kritiek vooral komt van Kamerleden die hun roots in 'arme gebieden' hebben, maar niet per definitie deskundig zijn op OS-terrein. Denk aan Szábo (Hongarije) of Hirsi Ali (Kenia). Kamerleden uit 'het veld' (zoals Ferrier en Fierens), met meer inhoudelijke kennis van zaken, stellen zich veel terughoudender op. En het is voor ministers met hun grote gespecialiseerde ambtelijke apparaten niet zo moeilijk om de Tweede Kamer langdurig voor de gek te houden.

Ontwikkelingshulp staat nog steeds hoog op de wensenlijst van de Nederlandse belastingbetaler, en terecht. Het OS-beleid moet daarom dringend verzelfstandigd worden, willen we niet het risico lopen van aanhoudende verspilling. Ambassades kunnen een rol blijven spelen, net als bij internationale handel en investeringen (die thuishoren bij het ministerie van Economische Zaken). OS moet dan een onafhankelijke organisatie krijgen, met capabele én idealistische medewerkers. Ook dat biedt niet de absolute garantie dat alle hulp goed terechtkomt. Maar nu is er structureel sprake van geldverspilling. Dat is immoreel tegenover de belastingbetaler in Nederland, maar vooral tegenover de armen in de Derde Wereld.

Thijs de Ruyter van Steveninck


Reacties