Kritiek op uitvoering nieuw Europees OS-beleid

09-04-2007
Door: Margreet van der Hel

20_eurogezicht_pt2
Foto: Dolph Cantrijn/HH

Eerst even terug in de tijd. Oorspronkelijk wilde de Europese Commissie ontwikkelingssamenwerking én economische samenwerking in één wet stoppen. Maar het Europees parlement veegde dat voorstel in mei vorig jaar definitief van tafel. De Europese Commissie kreeg de opdracht twee aparte wetten te formuleren.

Sinds december is er daarom speciaal voor de Europese ontwikkelingssamenwerking het Development Cooperation Instrument (DCI). Aan deze ontwikkelingswet is tussen 2007 en 2013 een budget van zeventien miljard euro gekoppeld. Tweederde van het budget mag besteed worden in Azië, Latijns Amerika, het Midden-Oosten en Zuid-Afrika. Niet in de rest van Afrika, want dat continent krijgt sinds jaar en dag geld uit het aparte Europese Ontwikkelingsfonds. Voor de periode 2008-2013 zit daarin 22,7 miljard euro, alleen bestemd voor de landen in Afrika, de Caraïben en in de Stille Oceaan.

De rest van het DCI-budget zal thematisch besteed worden aan onderwerpen als gezondheid, onderwijs, gendergelijkheid, milieu, voedselzekerheid, migratie en asiel. Ook hieraan zijn voor het eerst strikte bestedingspercentages gekoppeld, meldt PvdA-Europarlementariër Max van den Berg: 'De helft van het thematische budget moet worden geïnvesteerd in gezondheidszorg, minimaal 12 procent in onderwijs, 2 procent in gendergelijkheid en 14 procent op andere terreinen van menselijke en sociale ontwikkeling. Vóórdat deze ontwikkelingswet bestond kregen we geen enkele concrete doelstelling geaccepteerd. Toen hadden we alleen een veel bredere indicatie van 35 procent aan sociale infrastructuur.'

Mirjam van Reisen, directeur van het Brusselse kenniscentrum Europe External Policy Advisors (EEPA), is ook 'heel gelukkig' met de nieuwe ontwikkelingswet. 'Wat ons betreft staat alles erin: de focus op armoedebestrijding, het bereiken van de Millenniumdoelen, concrete thema's en percentages. Wat ook bijzonder en nieuw is, is dat de definitie van officiële ontwikkelingshulp als normatief instrument wordt neergezet. Alles wat niet DAC-able is, hoort niet in het ontwikkelingsbudget thuis.'

Normatief instrument? Niet DAC-able? Van Reisen verklaart zich nader. 'Het Development Assistance Committee [DAC, red.] van de OESO monitort de ontwikkelingshulp. Sinds jaar en dag beschrijft het DAC wat toegerekend mag worden aan zuivere ontwikkelingshulp. In de nieuwe ontwikkelingswet staat nu ondubbelzinnig dat het beleid en de programma's daaraan moeten voldoen.'

 

Democratische controle

Om het Europese ontwikkelingsbeleid in de praktijk uit te voeren, moet de Europese Commissie voor elk ontwikkelingsland een landenbeleidsplan formuleren en daaraan een meerjarenprogramma en een jaarlijks actieplan koppelen. Al die plannen moeten vanaf nu stroken met de nieuwe ontwikkelingswet. De ontwikkelingscommissie van het Europarlement ging begin dit jaar voortvarend aan de slag en hield 33 landenbeleidsplannen tegen het licht. 'Petje af', complimenteert Van Reisen. 'Voorheen was het volstrekt ontransparant hoe de Europese Commissie landenbeleidsplannen en projectgoedkeuringen behandelde. De politieke verantwoording was nul. De democratische controle die nu uitgeoefend wordt, is een grote stap voorwaarts.'

Half februari nam het Europees parlement een resolutie aan om te eisen dat de nieuwe ontwikkelingswet wordt gerespecteerd. Het parlement vindt dat in het gros van de plannen de Millenniumdoelen veel te weinig centraal staan. 'Bovendien is in zeker drie gevallen vastgesteld dat de geplande uitgaven niet voldoen aan de eisen voor zuivere ontwikkelingshulp', constateert Max van den Berg. 'In plaats van het armoedevraagstuk staan Europese belangen, handel of bilaterale betrekkingen centraal.'

Het parlement verwees de plannen voor Maleisië, Brazilië en Pakistan daarom terug naar de tekentafel en gaf op tal van andere plannen gedetailleerd commentaar.

In Maleisië selecteerde de Europese Commissie als overkoepelend doel van ontwikkelingssamenwerking 'het bevorderen van de handel tussen de EU en Maleisië' en het leren kennen over en weer van elkaars markten. Dit impliceert dat Europese exportfirma's met ontwikkelingsgeld de Maleisische markt kunnen verkennen. Dat strookt niet met het doel van armoedebestrijding en de criteria voor zuivere ontwikkelingshulp, vindt het Europees parlement.

In Brazilië zijn het vooral de instituten voor hoger onderwijs die profiteren van de Europese voorstellen. De Europese Commissie wil onder andere een Instituut voor Europese Studies oprichten en het 'excellente kennisniveau' in Europa zichtbaar maken. 'Prima,' vindt Van den Berg, 'maar dat moet je niet met armoedegeld willen financieren.'

De resolutie van het parlement is een 'harde actie' en een 'zeldzame procedure' meent Van den Berg. 'De commissie mag formeel onze resolutie naast zich neerleggen en dan zouden we als parlement naar het Europees Hof kunnen stappen. Maar we willen niet per se een juridische strijd met de commissie aangaan. Wat we willen, is dat de uitvoering uiteindelijk kantelt en dat de Millenniumdoelen daadwerkelijk meer centraal komen te staan. De Europese Commissie is zich heel bewust van het belang dat het parlement hieraan hecht. Ze weten dat het ons menens is en dat we bovenop de uitvoering blijven zitten.'

 

Terrorismebestrijding

De Europese Commissie hoopte ook een deel van het ontwikkelingsgeld te kunnen gebruiken voor antiterrorismeprojecten, maar zette dat wijselijk pas in een laat stadium op schrift. Terwijl de ontwikkelingscommissie van het parlement al druk bezig was conceptversies van de landenbeleidsplannen door te vlooien, voegde de commissie in een aantal plannen een antiterrorismeparagraaf toe. 'Door de verschillende versies die circuleerden was het een grote chaos', signaleert Mirjam van Reisen. 'Het gebrek aan transparantie en de paragrafen over terrorismebestrijding vielen heel slecht bij [EU-voorzitter, red.] Duitsland.'

Alle 27 Europese lidstaten hebben zich eind januari uitgesproken tegen het gebruik van ontwikkelingsgeld voor terrorismebestrijding. De gewraakte paragrafen moeten nu officieel weer uit de plannen verdwijnen. Maar het landenbeleidsplan van Pakistan vindt nog steeds geen genade in de ogen van het Europarlement. 'Gezien de specifieke politieke situatie in Pakistan, de nabijheid tot Afghanistan en de Pakistaanse rol in terrorismebestrijding, is het de vraag in welke mate veiligheidsoverwegingen de keuze voor ontwikkelingsprogramma's onder het DCI hebben beïnvloed, zelfs al hebben de betreffende programma's een echt ontwikkelingsdoel', aldus het rapport van de parlementaire commissie eind februari. Het parlement valt vooral over de voorgenomen antiwitwasactiviteiten, omdat deze in een adem genoemd worden met de internationale verplichtingen van Pakistan om terrorisme te bestrijden.

'Er zijn aanwijzingen', analyseert directeur Simon Stocker van het ngo-netwerk Eurostep, 'dat de Europese Commissie onderzoekt of terrorismebestrijding toch in de beleidsplannen kan worden opgenomen door het taalgebruik aan te passen. Sommige ambtenaren denken dat dit kan onder het mom van het aanpakken van witwaspraktijken, omdat de DCI-ontwikkelingswet een clausule heeft over het witwassen van geld. Zulk achterbaks optreden moet verhinderd worden. Ontwikkelingssamenwerking mag niet gebruikt worden om antiterrorismeactiviteiten te financieren.'

 

Inspraak

In het ideale plaatje geeft de commissie de uitvoering van het Europese ontwikkelingsbeleid vorm in samenspraak met nationale overheden, parlementen en maatschappelijke organisaties. In datzelfde ideale plaatje worden alle uitvoeringsplannen nauwkeurig afgestemd op het overkoepelende landenbeleidsplan. De werkelijkheid is anders. Volgens Eurostep is in geen enkel land het parlement betrokken geweest bij de totstandkoming van het landenplan. De vraag of maatschappelijke organisaties inspraak hebben gehad, blijft in de meeste gevallen onbeantwoord. Alleen in Nicaragua staat nauwkeurig omschreven hoe en wanneer de maatschappelijke consultatie heeft plaatsgevonden en waarover deze ging.

Ook inhoudelijk schort er nogal wat aan de consistentie van de plannen. In het landenbeleidsplan van Cambodja analyseert de Europese Commissie dat HIV/aids de ontwikkeling van het land dreigt te ondermijnen. Maar in het meerjarenprogramma staat geen enkele strategie om de epidemie aan te pakken. Het landenbeleidsplan van Jemen omschrijft uitgebreid dat de lage status van Jemenitische vrouwen een van de oorzaken is van de voortdurende armoede. De emancipatie van vrouwen in Jemen is echter niet gekozen als strategisch doel. In het Indiase landenbeleidsplan is toegang tot onderwijs een speerpunt. Het ligt voor de hand dat dan ook de kinderarbeid wordt aangepakt. Maar in het landenbeleidsplan staat geen enkele actie beschreven om kinderarbeid uit te bannen. 'Je vraagt je af hoe dat mogelijk is. India is het land met de meeste kindarbeiders ter wereld!' vertelt Sandra Overhoff van de Duitse ngo Welthungerhilfe verontwaardigd.

Overhoff is nauw betrokken bij de internationale campagne Stop Kinderarbeid. De campagneorganisaties vergeleken de nieuwe ontwikkelingswet met de landenbeleidsplannen van India, Bangladesh en Ecuador. In Ecuador is de Europese Commissie van plan 'de werkomstandigheden van kinderen te verbeteren'. In Bangladesh beperken de plannen zich tot de 'ergste vormen van kinderarbeid'. Overhoff: 'In de DCI-ontwikkelingswet staat dat alle vormen van kinderarbeid uitgebannen moeten worden. "Alle vormen" of "ergste vormen" lijkt een klein verschil, maar dat betekent dus wel dat voor Bengaalse meisjes die in de huishouding werken niets gedaan wordt.'

 

Effectief lekken

Mirjam van Reisen van EEPA onderstreept dat Europese ngo's meer bij de landenbeleidsplannen moeten worden betrokken. 'De Europese lidstaten, het Europees parlement en maatschappelijke organisaties zouden tegelijkertijd open toegang moeten hebben tot de plannen. Nu zijn wij als ngo's afhankelijk van effectief lekken.'

Eurostep heeft een aantal conceptversies van de landenbeleidsplannen opgevraagd en daarbij formeel een beroep gedaan op de Europese Wet Openbaarheid Bestuur. Simon Stocker: 'Men heeft geweigerd, met als argument dat wij het besluitvormingsproces ernstig zouden verstoren. Een landenbeleidsplan moet reflecteren wat de mensen in een land willen. Daar hoort een actieve rol van het maatschappelijk middenveld bij, zowel dáár als hier. De Europese Commissie zegt wel dat ontwikkelingslanden zelf de 'eigenaar' van de plannen moeten zijn. Maar dat is slechts retoriek.'

Op de websites www.eurostep.org en www.eepa.be staan diverse 'gelekte' concept landenbeleidsplannen 2007-2013 

Reacties