Eigendomsregistratie: werkt het echt?

01-11-2006
Door: Tekst: Evert-jan Quak


De Peruaanse econoom Hernando de Soto, bekend van zijn boek 'Het Mysterie van het Kapitaal' uit 2000, reist gefinancierd door USAID veel door Midden-Amerika om zijn theorie over individueel eigendomsrecht aan de man te brengen. Het idee van De Soto komt in het kort neer op het volgende. Hij wil 'dood kapitaal', dat wil zeggen al het kapitaal dat vastzit in de informele sector, nieuw leven inblazen door armen individuele eigendomsrechten te geven. De meeste armen bezitten volgens De Soto voldoende middelen om te overleven op de vrije markt, maar omdat ze niet over officiële eigendomstitels beschikken, kunnen ze hun kapitaal niet vermeerderen. Hij berekende dat er op de Filippijnen 132,9 miljard dollar aan dood kapitaal is, in Peru 74,2 miljard en in Haïti 5,2 miljard.

Het verhaal van De Soto is niet nieuw. Al sinds de jaren zestig is bekend dat geregistreerd eigendom investeringen stimuleert, waardoor productiviteit en bedrijvigheid toenemen. Wat De Soto toevoegt aan het debat, is de noodzaak van een juridisch reveil. 'Het heeft geen zin om te blijven roepen om open economieën zonder te erkennen dat de huidige economische hervormingen de deur alleen openzetten voor een kleine mondiale elite en de meeste mensen buitensluiten', schrijft De Soto. 'Op het ogenblik houdt de globalisering van het kapitalisme in dat de elites die onder de glazen stolp leven, met elkaar verbonden worden. Om de glazen stolp op te lichten en de eigendomsapartheid af te schaffen, is het nodig om de bestaande grenzen van zowel economie als recht te overschrijden.'

Politieke agenda

Volgens Paul Menkveld, de nieuwe directeur van de Directie Duurzame Economische Ontwikkeling (DDE) van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, is de theorie van eigendomsregistratie mede dankzij de Peruaan weer op de politieke agenda terechtgekomen. 'Het onderwerp is tijdens de jaren tachtig en negentig in de ontwikkelingswereld in de vergetelheid geraakt. De Wereldbank richtte zich op grote infrastructurele werken en de bilaterale hulp had vooral oog voor de zichtbaarheid van de eigen projecten. En als er íets onzichtbaar is en moeilijk om een vlaggetje bij te plaatsen, is het wel eigendomsregistratie.' In het Nederlandse beleid kwam het eigendomsrecht voor het eerst centraal te staan in het rapport 'Ondernemen tegen Armoede' uit 2001, waarin wordt gerefereerd aan het onderzoek van De Soto.
De vraag is hoe succesvol de programma's eigenlijk zijn. Is geregistreerd bezit werkelijk de heilige graal voor armoedebestrijding, zoals De Soto doet voorkomen?

Te weinig aanbod

Volgens de gerenommeerde econoom Jeffrey Sachs is het probleem van De Soto's analyse dat bij hem het mislukken van ontwikkeling slechts op één enkele factor berust: het ontbreken van eigendomsrechten en -titels. Hoogleraar ontwikkelingseconomie Ruerd Ruben van de Universiteit van Nijmegen deelt die kritiek. De huidige promotieronde van De Soto in Midden-Amerika betitelt hij dan ook als 'misleidend'. 'De Soto benadrukt te eenzijdig de vraagkant, maar hij vergeet gemakshalve te melden dat aan de aanbodkant de beschikbaarheid van investeringsmiddelen zeer gering is. Wat heeft een boer aan een landtitel als hij deze nergens kan verzilveren door het beperkte aanbod van financiering en de hoge transactiekosten bij het aanvragen van een krediet?' vraagt Ruben zich af. 'Het verhaal van De Soto past redelijk in de urbane context van Zuidoost-Azië, waar de economie zich redelijk heeft ontwikkeld. Maar niet in de kwetsbare economieën van Midden-Amerika. Daar is bovendien weinig vertrouwen in de overheid.'

Ruben onderzoekt over de hele wereld de economische effecten van eigendomsregistratie. Hij constateert dat driekwart van de projecten tekortschiet. De successen in Azië staan in schril contrast met de ontwikkelingen in Latijns Amerika en Afrika. 'Een landtitel is zoveel waard als men vertrouwen heeft in de overheid', zegt de hoogleraar. 'En laat nu juist dit vertrouwen in Latijns Amerika en Afrika erg klein zijn. Daar richt men zich veel meer op de eigen groep of stam. Dat betekent dat je anders moet opereren.' Zo vindt Ruben bijvoorbeeld dat er te krampachtig wordt omgegaan met het verlenen van gemeenschappelijke landtitels, terwijl driekwart van de grond in ontwikkelingslanden gezamenlijk bezit is. Naast de inheemse bevolkingsgroepen worden hierdoor alle minderheden (of deze nu worden gedefinieerd op basis van etniciteit, religie of taal) in een gemarginaliseerde positie gebracht. Dit toont tevens aan hoe dicht de problematiek van landrechten staat bij de schending van mensenrechten.

Weinig effect

Maar de diverse onderzoeken laten nog meer zien. Zo kwam uit een onderzoek dat Ruben in Peru hield onder 30.000 huishoudens naar voren dat het verlenen van individueel eigendomsrecht niets oplevert als het niet grootschalig wordt uitgevoerd. Commerciële dienstverleners als kredietverstrekkers (die nodig zijn om eigendomstitels om te zetten in kapitaal) investeren alleen in regio's waar de grote meerderheid van de bevolking eigendomsrechten bezit. Een kleinschalige aanpak heeft dus geen enkel effect. Maar grootschalige projecten zijn lastig uit te voeren en vooral kostbaar.

In Honduras dacht de overheid de hoge kosten op te kunnen vangen door de boeren een klein bedrag te laten betalen voor hun landtitels. Ruben: 'Dat werkte natuurlijk niet. Veel titels werden niet afgehaald, omdat de mensen niet wilden betalen voor iets wat zij al als hun eigendom zagen.' Het verhaal in China is weer heel anders. Daar speelt het probleem dat boeren die naar de stad trekken hun grond onbewerkt achterlaten. Al vijftien procent van het landbouwareaal in China ligt braak. 'Grond wordt in China gezien als een waardevolle pensioenvoorziening. Iets voor de toekomst wat te risicovol is om te verpachten of uit te besteden aan anderen. Landtitels betekenen dan niet automatisch méér investeringen', aldus Ruben.

Nederlandse steun

Dit soort bevindingen krijgt sinds kort vaker weerslag in beleidsnotities, zoals in het Wereldbankrapport uit 2003: 'Land Policies for Growth and Poverty Reduction'. In 2004 heeft de Europese Commissie samen met de lidstaten richtlijnen opgesteld die gelden bij technische assistentie voor eigendomsregistraties in ontwikkelingslanden. Ook bestaat er een Land Policy Task Force van Europese donoren. Volgens Paul Menkveld worden in de EU-richtlijnen de voorwaarden opgesomd om van eigendomsregistratie een succes te maken. 'Niets is zo gevoelig als landeigendom en landgebruik. Een goed bedoeld hulpprogramma voor landregistratie kan bij onvoldoende kennis van zaken snel leiden tot landconflicten. Het EU-document dient om zulke misrekeningen te voorkomen.'

Het ministerie stapt alleen in projecten wanneer een partnerland zelf aangeeft dat landregistratie prioriteit heeft in het lokale beleid en het instrument politiek breed wordt gesteund. Zoals in Mozambique. Daar zijn - met steun vanuit de Nederlandse ambassade en in samenwerking met de FAO - door lokale organisaties en het Mozambikaanse ministerie van landbouw ruim tweehonderd rechters getraind om eventuele landconflicten via juridische weg op te lossen. Verder is de wetgeving aangepast, het kadaster versterkt en de plattelandsbevolking bewust gemaakt van haar rechten ten aanzien van landbezit. 'Dit is niet zonder resultaat gebleven', zegt Menkveld trots. 'In het laatste "Doing Business"-rapport van de Wereldbank staat Mozambique wat dit criterium betreft op plaats 105. Van de minst ontwikkelde landen in Sub-Sahara-Afrika werkt eigendomsregistratie in Mozambique redelijk snel en goedkoop. De kosten zijn nog maar 5,4 procent van de waarde van het eigendom.'

Een ander voorbeeld van een land dat Nederlandse steun krijgt, is Bolivia. In samenwerking met de Nederlandse ambassade en het Nederlandse Kadaster zijn daar 7.500 landtitels uitgereikt aan vrouwen. Het Kadaster is al vijftien jaar geleden begonnen met projecten om in ontwikkelingslanden en landen in Oost-Europa landregistratiesystemen op te zetten of te verbeteren. Voorzitter van de raad van bestuur van het Kadaster is Dorine Burmanje. 'Omdat we institutionele hulp verlenen, hangt het succes direct af van het functioneren van de overheden. Onze evaluaties laten dan ook wisselende uitkomsten zien.' Het effect op de lange termijn is niet eenduidig. 'Titels worden nog vaak onderhands verhandeld, waardoor een kadaster hopeloos verouderd kan raken. Het is dan onbruikbaar.' Ook speelt corruptie in de uitvoerende fase een belangrijke rol. Burmanje: 'Het Kadaster is wegbereider voor het technische deel. Daarna moeten de overheden het toch zelf doen. En dan steekt het fenomeen corruptie wel eens de kop op.'

Voor het verlenen van nazorg ziet Burmanje een grote rol weggelegd voor lokale ngo's. 'Tot nu toe werken we vooral samen met Wereldbank, Buitenlandse Zaken en onderzoeksinstituten als het ITC (Internationaal instituut voor geo-informatie en observaties van het aardoppervlak in Enschede, EQ). Ik zie een meerwaarde in samenwerking met lokale ngo's. Als wij een project afronden, kunnen zij nazorg verlenen in de regio. Hierdoor blijft de juiste dynamiek gehandhaafd.' Burmanje doet dan ook een handreiking naar de Nederlandse ontwikkelingsorganisaties het idee verder vorm te geven.

Uitbreiding

Het Kadaster werkt momenteel aan het 'strategisch zwaarder' opzetten van zijn internationale activiteiten. Burmanje: 'Sinds 1990 zijn we actief in deze vorm van ontwikkelingswerk. Het is nu tijd om een zwaardere strategie op de organisatie te zetten, zodat we deze bedrijfstak in de komende jaren kunnen uitbreiden. De vraag naar onze expertise is enorm.'

Ook het ministerie denkt meer activiteiten te gaan steunen. Menkveld: 'We stellen nu de plannen vast voor de komende jaren. Momenteel houden acht ambassades zich bezig met eigendomsregistratie: in Bolivia, Nicaragua, Uganda, Ethiopië, Macedonië, Rwanda, Zambia en Mozambique. Ik verwacht dat we ruimte hebben om dit aantal flink uit te breiden.'

Ruerd Ruben van de Universiteit van Nijmegen vindt alle extra aandacht voor het onderwerp prima. 'Maar dan wel op de juiste manier', voegt hij eraan toe. 'Het gaat niet om het aantal titels dat je uitdeelt. Belangrijk is om vooral inventiever na te denken over hoe we vervolgens de armste mensen binnen de formele economie kunnen trekken.' De ontwikkelingseconoom denkt bijvoorbeeld aan het geven van creditcards aan de armen. Of aan het verstrekken van kredieten via mobiele telefonienetwerken. Beide ideeën hebben het voordeel dat door de lage transactiekosten financiële dienstverlening aan de allerarmsten betaalbaar wordt.

Ruben plaatst nog wel een kanttekening: 'Er gaat in deze vorm van hulp heel veel geld om, maar de "returns on investment" zijn bijzonder laag. Er zijn andere manieren die mensen eenvoudiger uit de armoede trekken dan eigendomsregistratie. Bijvoorbeeld scholing.' Een goede eigendomsregistratie blijkt dus vooral een kwestie van de lange adem. Noodzakelijk, maar niet voldoende. De Soto formuleert het op zijn eigen manier: 'We moeten beschrijvingssystemen eenvoudiger en transparanter maken en hard werken om mensen uit te leggen hoe ze werken. Anders zal de juridische apartheid blijven bestaan en blijft het gereedschap om rijkdom te scheppen in handen van diegenen die al onder de glazen stolp leven.'



Reacties