De oren van de minister

01-07-2004
Door: Tekst: Frans Bieckmann, Roeland Muskens


'De luisterende minister', dat moest de bijnaam worden van Agnes van Ardenne. Maar luisterend naar wie? Naar Jos van Gennip natuurlijk, en ook naar het maatschappelijk middenveld. Maar ook naar haar ambtenaren? En zo ja naar welke ambtenaren? In de Nederlandse traditie (en volgens de Nederlandse Grondwet) blijven de ambtenaren bij een regeringswissel zitten. Maar dat betekent natuurlijk nog niet dat een minister verplicht is om de vertrouwelingen van zijn of haar voorganger om zich heen te dulden. En al helemaal niet als de voorganger van een andere politieke kleur was. Of als er sprake was van een persoonlijke vete. Uiteraard heeft Agnes van Ardenne Herfkens' vertrouwelingen op het departement niet de laan uitgeschopt. Maar na twee jaar is er wel sprake van een fikse vernieuwing in de top van het ministerie.

Neem het ochtendgebed.
Iedere ochtend om half negen vergadert de minister op het departement met een vast groepje ambtenaren. In eerste instantie waren dat Directeur Generaal Internationale Samenwerking Ron Keller (DGIS), diens plaatsvervangend directeur Joan Boer, Ambassadeur in Algemene Dienst voor Ontwikkelingssamenwerking Bram van Ojik, woordvoerster Yvonne van Hees, politiek adviseur - door Balkenende voor iedere CDA-bewindspersoon verplicht gesteld - Helen de Koning en haar particulier secretaris Peter van de Geer. Maar deze groep, grotendeels geërfd van Van Ardenne's grote opponent Eveline Herfkens, is twee jaar later al bijna geheel vervangen. Van Ojik is bij het aantreden van Van Ardenne gelijk begonnen met het ontruimen van zijn bureau. Als Kamerlid had Van Ardenne al smalende opmerkingen gemaakt over zijn rol. Een jaar na de komst van de nieuwe minister kwam voor GroenLinkser Van Ojik een mooie functie vrij als ambassadeur in Benin. Ver weg van Den Haag. Een andere Herfkensgetrouwe, Joan Boer, was de verpersoonlijking van Herfkens' overgang naar een sectorgericht ontwikkelingsbeleid. Boer, die gestaag omhoog was gekomen in het apparaat en gold als dé inhoudelijke man op het departement, paste niet in de nieuwe constellatie. Hij is inmiddels vervangen door Rob de Vos. Boer kreeg een 'ideale' post als ambassadeur bij de OESO, maar zijn aanstelling in Parijs is nogal vertraagd doordat de samenwerking met de huidige OESO-ambassadeur, Frans Engering, niet optimaal verloopt. Woordvoerster Yvonne van Hees was een trouwe souffleur van Pronk en Herfkens. Onder Van Ardenne werd roofbouw gepleegd op Van Hees. Na anderhalf jaar was Van Hees de uitputting nabij. Inmiddels is zij opgevolgd door Marie-Christine Lanser-Reusken, afkomstig van het Wereld Natuur Fonds. Helen de Koning bleek niet zo geschikt voor haar taak en heeft inmiddels plaats gemaakt voor Marja Kwast-Van Duursen. Peter van de Geer is vervangen door Jack Twiss Quarles van Ufford.

Politiek

Tweede-Kamerleden hebben nauwelijks invloed op het OS-beleid, leert ons onderzoek. Ontwikkelingssamenwerking speelt nauwelijks een rol in de Kamer. 'Rechts heeft geen zin in een inhoudelijk debat over OS.' Lees meer...

Alleen DGIS Ron Keller zit er nog. Maar niet voor lang meer. Keller zal naar verwachting in 2005 'de ronde ingaan'. De huidige directeur Verenigde Naties en Internationale Financiële Instellingen, Karel van Kesteren, wordt getipt als zijn opvolger.

De verversing van de ambtelijke top is weliswaar deels ingegeven door de animositeit tussen Van Ardenne en Herfkens, maar is zeker niet bij uitstek partijpolitiek. Van Ardenne omringt zich niet louter met CDA'ers. Zelfs VVE's (Vrienden van Eveline) worden nog gesignaleerd op sleutelposities. Zoals bijvoorbeeld Valerie Sluijter. Sluijter, een persoonlijke vriendin van Herfkens, is onlangs benoemd als opvolger van Harrie Buikema als directeur DSI. Zo kreeg de huidige IOB-directeur Rob van den Berg al begin 2003 en zonder enig overleg te horen dat hij in de zomer van 2004 zou worden opgevolgd door Hans Pelgröm, tot die tijd projectdirecteur Monitoring en Evaluatie. En al is Van Ardenne een warm voorstander van meten en kwantificeren, de vervanging heeft meer van doen met de moeizame relatie tussen Van den Berg en de ambtelijke top, die zich ergerde aan de eigenzinnige en zelfstandige manier van opereren van de IOB-directeur.

Vertrouwelingen

De drie laatste ministers van OS verschillen sterk in stijl en aanpak. Jan Pronk handelde strategisch en bond soms bewust bepaalde personen in het departement aan zich. Hij had vertrouwelingen van hoog tot laag, vaste mensen naar wie hij luisterde. Herfkens daarentegen had slechts een slinkend clubje intimi op wie ze blind vaarde: DGIS Koos Richelle, Van Ojik en in het begin ook Keller, met wie zij later minder goed kon opschieten. In de rest van het departement had Herfkens weinig vertrouwen. Zij richtte zich vooral op haar internationale netwerk, waarin mensen als de Britse minister Clare Short en UNDP-baas Mark Malloch Brown. Van Ardenne beschikt niet over zo'n buitenlandse vriendenkring en leunt internationaal meer op Nederlanders die ze tegenkomt op internationale conferenties, zoals Richelle (tot voor kort Directeur Generaal Ontwikkeling in de Europese Commissie en nu directeur van EuropeAid), Nederlands vertegenwoordiger bij de Wereldbank Ad Melkert en UNHCR-baas Ruud Lubbers. Binnen het departement volgt zij de hiërarchische lijnen, zegt Jos van Gennip. Maar net als Pronk zoekt zij soms ook rechtstreeks advies van lagere ambtenaren die goed zijn ingevoerd op een bepaald dossier. Een voorbeeld van zo'n ambtenaar is Otto Genee, hoofd van de coherentie-eenheid. Hoewel Genee een benoeming is van Herfkens, heeft Van Ardenne veel vertrouwen in Genee wat betreft het onderwerp beleids(in)coherentie. Een ambtenaar die door verschillende insiders wordt genoemd als 'erg invloedrijk' is Directeur Afrika Roeland van de Geer. Hij wordt gezien als vormgever van het conflictbestrijdingsbeleid in Afrika.

Maatschappelijk middenveld

In de aanloop naar de nota Aan Elkaar Verplicht werden 'huiskamergesprekken' georganiseerd. Deze gesprekken met vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties waren de belangrijkste invulling van Van Ardenne's ambities om als 'luisterende minister' de geschiedenis in te gaan. 'Met de benen op tafel' en zonder notulen werd vrijuit gediscussieerd. De samenstelling en de setting van de gesprekken kwamen uit de koker van particulier secretaris Peter van de Geer, die later ook de belangrijkste auteur was van Aan Elkaar Verplicht. Die consultatie van het maatschappelijk middenveld, zoals dat zo mooi heet, was een grote verandering in vergelijking met de Herfkensperiode. De nieuwe minister is duidelijk bereid meer te luisteren, een kwaliteit waar het lot haar voorgangster iets minder mee had bedeeld. Aan AEV hebben in totaal ook zo'n twintig werkgroepen binnen het departement een bijdrage geleverd, vertelt Pieter Lammers. 'Het lastige was dat de debatten van ambtenaren en buitenstaanders apart en gelijktijdig werden gevoerd. Beide processen sloten nauwelijks op elkaar aan, er was geen kruisbestuiving.'

Een verademing voor lobbyisten

'Minister Van Ardenne is een verademing voor lobbyisten.' Dat zegt Erik Laan, en hij kan het weten. Want als directeur van de lobbyorganisatie BBO doet hij niet anders dan proberen actief mee te praten en denken over het ontwikkelingsbeleid. Laan vergelijkt Van Ardenne met haar voorganger. Onder Herfkens moest BBO zijn pijlen vooral richten op de Tweede Kamer, want de minister en haar departement beschouwden de lobbyisten maar zelden als gesprekspartner. Alleen de politiek kon wat afdwingen. Hij vertelt over een initiatief van GroenLinks rond conflictpreventie. 'GroenLinks vond dat Herfkens, in tegenstelling tot Pronk, te weinig politiek gebruik van ontwikkelingsgeld maakte ten behoeve van conflictpreventie en had daarover een nota opgesteld. Herfkens' reactie was: "90 procent van wat hier gesuggereerd wordt doe ik al, en met de overige 10 procent ben ik het niet eens." Dat komt aan als een klap in je gezicht. Het is tekenend voor hoe Herfkens met het maatschappelijk middenveld omging.' Lees meer...

'Van Ardenne heeft als CDA-er meer met het maatschappelijk middenveld dan Herfkens', zegt Lammers. 'Maar het is geen automatisme; ze luistert echt. Of ze iets met de info doet is een tweede, je kunt immers niet iedereen z'n zin geven.' Louk Box zag in het begin eveneens een grote openheid bij Van Ardenne. 'Herfkens sprak ook met organisaties, maar ging gelijk in debat. Ik heb dat een keer meegemaakt, bij PSO. Daar ontstond een nogal heftige en onprettige sfeer. Van Ardenne daarentegen luisterde in alle redelijkheid. Iedereen kon zijn ei kwijt. Als het een goed verhaal was, nam ze het mee.'
Ook binnen het departement wil Van Ardenne graag als 'open' bekend staan. Anders dan Herfkens is Van Ardenne in de eerste maanden van haar ministerschap alle directies langsgegaan om met de mensen te praten. Dat is zeker op prijs gesteld. Maar lang niet bij alle afdelingen stelde zij zich 'luisterend' op. Berucht is de bijeenkomst bij de directie voorlichting waar zij, naar verluidt, keihard 'orde op zaken' stelde. En waar na afloop de ambtenaren depressief en gedemotiveerd achterbleven.
Dus een luisterende minister betekent zeker niet een minister zonder eigen lijn. Al kort na haar aantreden belegde zij een bijeenkomst met hoge ambtenaren in een hotel in Noordwijk. Daar maakte ze duidelijk waar ze heen wilde: minder landen; meer aandacht voor vrede en veiligheid; milieu; een grotere rol voor het bedrijfsleven; partnerschappen; en een minder economistische benadering. En kennelijk heeft niemand voldoende invloed gehad deze ambities uit haar hoofd te praten.

Box geeft een recenter voorbeeld: 'Op de VN-Conventie die op 12 juni werd georganiseerd, moest Van Ardenne de slottoespraak houden. Zij haalde mij en wat anderen vlak daarvoor bij elkaar en wilde onze conclusies over de dag horen. Dat werd door iemand geïntegreerd in haar toespraak. Zij nam veel, maar niet alles over. De rol van cultuur in ontwikkeling liet zij er bijvoorbeeld uit. En op een gegeven moment zei ze ook dat er al genoeg VN in zat. Dus ze luistert wel, maar bepaalt zelf haar lijn.'
Een eigen lijn betekent nog niet een consistent beleid. Door nogal eens abrupt van standpunt te wisselen, wekt zij verwarring en vervreemdt mensen van zich. 'Een zwalkend beleid', horen we nogal eens. Ambtenaren weten niet goed wat ze aan deze minister hebben, vinden haar soms onbetrouwbaar. Wellicht ook omdat haar externe souffleur, Jos van Gennip, in het weekend aan bijsturing doet, waarna op maandag de vlag er danig anders kan bijhangen dan op vrijdag.
Van Ardenne lijkt vooral de laatste tijd onzekerder, slaat meer van zich af. Ze is ook minder toegankelijk dan in het begin, denkt Louk Box. 'Ze staat op dit moment minder open voor suggesties en kritiek, heb ik gehoord. Misschien komt dat door de spanning die bestaat rond het TMF-programma. Zij zit in een dubbele wurggreep. Er is minder geld. En omdat TMF financiering niet door een onafhankelijke, maar door een ambtelijke commissie met een grote stem van thema-afdelingen wordt vastgesteld, is het allemaal niet zo helder. Dat kan de reden zijn waarom Van Ardenne nogal heftig reageert op organisaties die bij haar aankloppen om te protesteren dat zij minder geld krijgen.'
De tijd van de luisterende minister lijkt voorbij. De AEV-nota is geschreven, nu moet-ie worden uitgevoerd. Het hele ministerie is zoekende naar zaken die met enige goede wil onder het 'partnertship-begrip' kunnen worden gepropt. Lammers: 'We hebben nu AEV en het is niet de bedoeling dat er nog iets aan toegevoegd wordt. Als iets niet binnen AEV past, vergeet het dan maar. Nadenken is niet meer de bedoeling.'

Volgens Lammers is er momenteel sprake van ideeënarmoede op het departement. 'Op dit moment spelen de inhoudelijke mensen nauwelijks een rol. De inhoud is naar de marge verdwenen.' Lammers wijt dit onder andere aan de eenzijdige focus op resultaten. Meten is heilig: wat draagt het bij aan de impact, daar vraagt de minister om. Aan Elkaar Verplicht ademt die sfeer. Dingen worden vooral gedaan omdat ze meetbaar zijn, niet omdat ze nodig zijn.'

Ook Box vindt dat er, net als onder Herfkens, sprake is van beleidsarmoede. 'AEV is een pragmatische, dunne nota. Ambtenaren moeten gewoon hun werk doen. Het pragmatische blijkt bijvoorbeeld uit dat er nauwelijks over onderzoek gepraat wordt. "Als die landen dat niet nodig vinden, gaan wij het niet voor ze doen", redeneert Van Ardenne.'

Invloed bedrijfsleven neemt toe

'Het bedrijfsleven zit op schoot bij minister Van Ardenne', zo heet het. Maar dat heeft ze tot nu toe weinig opgeleverd. 'Wij zijn nog zoekende.' Lees meer...

Volgens Angelien Eijsink krijgen Kamerleden vooral invloed als ze beter op de hoogte zijn van het beleidsterrein. 'Je moet diepte-investeringen plegen. Hoe loopt het in Afrika, dat moet je écht weten. Je moet je breed informeren en ook regelmatig naar de gebieden zelf reizen." Volgens Eijsink laten Kamerleden zich soms door ambtenaren in de luren leggen omdat de Kamerleden onvoldoende geïnformeerd zijn. Als voorbeeld noemt Eijsink de vragen die VVD Kamerlid Szabó onlangs stelde over corruptie in Mozambique. 'Szabó verzocht om onderzoek naar corruptie in Mozambique. Hij had moeten weten dat dit soort onderzoek ruim voorradig was. De ambtenaar die de vragen namens de minister beantwoordde had het daardoor makkelijk; hij kon gewoon verwijzen naar dit onderzoek.' Eijsink noemt Ferrier en Koenders als goede Kamerleden: "Omdat zij hun mening niet op één enkel verhaal baseren." De VVD-woordvoerders doen dat overigens wél en ontlenen daar desondanks invloed aan. Het OS-wereldje is in rep en roer wanneer Hirsi Ali, Wilders of Szabó weer eens wild om zich heen schoppen. Je zou kunnen zeggen dat de rechtervleugel van de VVD de aanstichter is van de huidige manie om vooral resultaten van OS te willen meten.'

Volgens de meeste insiders opereren Hirsi Ali c.s. vooral vanuit een gebrek aan kennis van zaken. Louk de la Rive Box neemt Hirsi Ali echter wel degelijk serieus: 'Hirsi Ali is geloofwaardig op het punt van het falen van OS in haar land van herkomst. Ze heeft een Fortuyn-achtige boodschap richting OS. Zij lijkt mij goed ingevoerd, heeft ook vrienden die er veel van af weten. Het is makkelijk haar af te doen als irrelevant, maar ik luister wel heel goed naar haar.'

Een reden voor de zwakke positie van OS bij de diverse fracties is ook dat er behoorlijke consensus bestaat over het OS-beleid. Over de invulling van het OS-budget wordt nauwelijks fundamenteel gediscussieerd. 'Over 97 procent van het beleid bestaat overeenstemming, over de resterende 3 procent wordt gedebatteerd', zegt Helmich. 'De enige felle debatten die in het parlement plaatsvinden over OS zijn wanneer de VVD weer eens frontaal de aanval inzet. Het gaat dan echter minder over beleidswijzigingen, maar over afschaffen, want ontwikkelingshulp zou niet werken en zelfs contraproductief zijn.' Daarmee domineert de VVD het debat wel, vindt Erik Laan, directeur van de lobbyorganisatie BBO. 'Eigenlijk gaat de discussie tussen de nationalisten, die vooral het korte termijn eigenbelang voorop stellen, en de internationalisten. Van het eerste kamp is de VVD de belangrijkste exponent. De ontwikkelingssector is sterk in het defensief.' Ook voormalig Hivos-directeur Jaap Dijkstra ziet die tendens. 'Er is een groot gebrek aan politiek-maatschappelijk vertrouwen in het metier internationale samenwerking. Geen zelfvertrouwen in de sector. OS is niet sexy meer. Ook bij de PvdA niet. Vroeger werd het, zeker in de sociaal-democratische traditie, vol inspiratie en trots op de politieke agenda gezet. Nu is het omkleed met twijfels. Die tendens wordt al jaren aangeblazen door de VVD. Ze gaan geen rechtstreeks debat aan, maar sturen veel negatieve stereotypen de wereld in. Op die manier heeft de VVD indirect veel invloed op de ontwikkelingspraktijk.'

MFO's en TMF

Het maatschappelijk middenveld mag tegenwoordig meepraten. En vooral de TMF-organisaties profiteren daar maximaal van. Invloed dus. Of niet? Is meepraten eigenlijk niet hetzelfde als ingekapseld worden? Lees meer...

Het inhoudelijke OS-debat wordt voornamelijk door links gevoerd, aangevuld met CDA-kanonnen als Jos van Gennip. De ijzeren greep van links op het beleidsterrein is jammer, zegt Nina Tellegen: 'Rechts heeft geen zin in dit debat en er zijn helaas ook maar weinig rechtse mensen met veel verstand van ontwikkelingssamenwerking. Een bijdrage van rechts zou de sector desalniettemin goed doen. Het OS-wereldje moet zich meer laten triggeren door andere meningen.'

Volgens een van de ambtenaren is in Nederland het OS-debat wat verstomd. 'Van Ardenne vermijdt scherpe controverses. Voor iedereen zit er wel wat in haar beleid. Het maatschappelijk en politiek debat is betrekkelijk rustig. Er zijn wel wat controverses, zoals de schuldenkredieten en het oprekken van de ODA-criteria, maar daarover ontstaat geen sterke polarisatie. Opmerkelijk is dat naast de vraag of hulp helpt er nauwelijks vragen worden gesteld naar de relevantie van de hulp in relatie tot de veel grotere handel- en kapitaalstromen.'



Reacties