De basisprincipes van capaciteitsontwikkeling

01-07-2004
Door: Tekst: Frans Bieckmann


Capaciteitsontwikkeling. Zo'n woord dat past in het rijtje 'technische assistentie', 'capaciteitsopbouw' en een begrip dat in de Wereldbank opgang schijnt te doen: 'capacity enhancement'. Prachtige terminologieën, maar wat betekent het allemaal? En vooral, what's new? Theisohn is de eerste om te erkennen dat dergelijke termen aan enorme inflatie onderhevig zijn. 'Mijn eigen UNDP heeft bijvoorbeeld mede bijgedragen aan de erosie van de term 'sustainable development'. Dat was in eerste instantie een alomvattend begrip. Maar toen wij 'human development' introduceerden, werd duurzame ontwikkeling allengs meer vereenzelvigd met milieu.'

Juist om dergelijke toestanden te voorkomen, heeft het UNDP er volgens Theisohn voor gekozen geen nieuwe termen te munten: het blijft nu capaciteitsontwikkeling heten. Wat is dan het verschil met wat de meeste mensen in Nederland nog als de standaard beschouwden: capaciteitsopbouw? De ignorante buitenstaander wordt er door Theisohn allervriendelijkst op gewezen dat de term capaciteitsontwikkeling al zo'n vijftien jaar bestaat. 'Het kwam op nadat het begrip capaciteitsopbouw, ontstaan begin jaren tachtig, in diskrediet raakte.' Het verschil is duidelijk: 'Capaciteitsopbouw hield in dat specialisten kennis moesten overdragen van het noorden naar het zuiden. Bovendien was er een duidelijke associatie met het bouwen van nieuwe instituties, vanuit het niets. Het concept capaciteitsontwikkeling daarentegen ging er vanaf begin jaren negentig van uit dat er al capaciteit is in ontwikkelingslanden, ook al is die klein. Het ging vanaf toen om het beter gebruiken daarvan.'

Wat Theisohn en Lopes nu hebben toegevoegd, is vooral de brede en integrale kijk op capaciteitsontwikkeling. Dat omvat nu niet alleen meer het versterken van de individuele capaciteiten van mensen in ontwikkelingslanden en van de instituties daar, maar ook de capaciteit van de maatschappijen als geheel, om hun 'problemen op te lossen en zelf hun doelen te stellen en te bereiken'. Niet alleen meer de in de jaren negentig dominante gedachte dat het ging om het versterken van instituties in ontwikkelingslanden, dus om 'governance', maar om de onderlinge samenhang tussen de drie niveaus: individueel, institutioneel en maatschappelijk. 'Juist dat maatschappelijke is erg belangrijk: een dynamische civil society, betrokkenheid van burgers, ruimte voor mensen, groepen en netwerken om mee te denken en mee te beslissen.'

Viool spelen

Voor Theisohn staat een aantal - 'ook vaak misbruikte' - begrippen centraal in zijn visie op capaciteitsontwikkeling: ownership, partnership en accountability. 'Ownership is de basis. Capaciteitsontwikkeling is een endogeen proces, het moet van binnenuit komen. Maar het gaat niet alleen om het ownership van regeringen van ontwikkelingslanden. Wat moet je dan met dictatoriale regimes of slechte overheden? Daarbij bieden onze drie niveaus weer een uitkomst: het gaat ook om de civil society. Het gaat om maatschappelijk ownership. Vaak wordt een handtekening van een regeringsleider of een minister onder een project als bewijs van ownership gezien. Maar dat heeft er niets mee te maken. Een voorbeeld: je wilt een muziekinstrument leren spelen. Dan kun je wel een afspraak op papier zetten met een muziekleraar, maar als je niet gemotiveerd bent, er niet echt voor gaat en dagelijks de viool oefent, lukt het geen muziekleraar in de wereld jou dat bij te brengen. Alleen de leerling zelf kan en moet het doen. Het gaat om de motivatie, het doorzettingsvermogen en de wil om om te gaan met de problemen die ongetwijfeld op je weg komen. Af en toe kun je eens luisteren naar die leraar die zo mooi kan spelen, maar die leraar moet het nooit overnemen.'

Heel belangrijk is dat een land, een maatschappij, een nationale visie op de eigen vooruitgang creëert. 'Ook in dat opzicht geldt dat er ownership moet zijn. Van het idee, van de visie op waar je met het land heen wil. Maar ook hoe je kleinere probleem wilt oplossen. Je moet vanuit je eigen cultuur en waardensysteem werken. Wij hebben tien basisprincipes (zie de volgende bladzijden) opgesteld; het tweede principe werkt dit aspect uit. Het gaat nog verder: landen en maatschappijen moeten ook eigenaar zijn van de manier en de middelen om hun ideeën te verwezenlijken. Vaak ondermijnt het gebrek aan eigendom van de middelen het partnerschap, de relatie met donoren. In ons eerste hoofdstuk beschrijven wij die vicieuze cirkel. De manier waarop partners vanaf het begin met elkaar omgaan, kan die partnerschap ondermijnen. Dan denken de ontvangende landen: we spelen het spel wel mee, we doen het zoals jullie het willen.' Theisohn citeert een naamloos persoon uit een ontwikkelingsland, opgevoerd in zijn boek: 'Als de expert die door de donoren gestuurd is heeft gesproken, is er niets meer toe te voegen. Hij heeft een onweerlegbare logica. Hij heeft de coherentie en het gewicht van zijn argumenten. Hij bouwt op wetenschappelijke waarheden. Hij profiteert van de technologische voorsprong bij het uitvoeren van zijn ideeën. Maar we weten van binnen dat deze waarheid niet compleet is, dat er veel dingen genegeerd worden, dat hij ongelijk kan hebben.... De expert kan niet naar ons luisteren; of beter, hij luistert maar hij begrijpt niet. Hij is intellectueel en emotioneel niet voorbereid om datgene wat hij ons moet overbrengen ter discussie te stellen.' Hetzelfde stramien dat hier op individueel niveau wordt beschreven, gaat volgens Theisohn op voor de manier waarop instituties en maatschappijen in ontwikkelingslanden tegemoet getreden worden. 'Er moet veel meer rekening gehouden worden met de cultuur van het betreffende land. Maar dat gebeurt vaak niet. Doordat veel ontwikkelingsorganisaties in donorlanden "results based organisations" zijn, wordt een dergelijke houding in de hand gewerkt. Zij passen vaak de zgn. "log frame logic" (logical framework) toe; een bekend systeem waarin de input en de resultaten op een nogal lineaire manier met elkaar worden verbonden. Afhankelijk van de kennis en beschikbare informatie over de specifieke situatie van een programma leidt dat soms tot een simpel idee van de werkelijkheid, die veel complexer is.'

De Capacity Development Group van de UNDP

De Capacity Development Group (CDG) is een 'strategische' eenheid binnen het Bureau for Development Policy (BDP) van het UNDP. Het BDP is een 'denktank' binnen het UNDP die zich vooral richt op de vertaling van academische inzichten en beleidsprioriteiten naar de praktijk. Lees meer...

Het ontwikkelen van zo'n nationale visie zou goed passen in het streven een eigen armoedebestrijdingsstrategie op te stellen: het zgn. PRSP (Poverty Reduction Strategy Paper) dat de Wereldbank en IMF en in hun kielzog de meeste bilaterale donoren - inclusief Nederland - aan ontwikkelingslanden als voorwaarde stellen voor het verminderen van de schulden. Op de vraag of zijn ideeën en het PRSP concept in elkaars verlengde liggen, antwoordt Theisohn terughoudend. Zijn UNDP is, als het gaat om PRSPs, in het internationale veld een kritische tegenspeler van de internationale financiële instituties (IFI's): de Wereldbank en het IMF. 'Er kleven veel problemen aan het PRSP concept. Maar ik ga er niet op afgeven. Het is een realiteit. Landen moeten in het kader van PRSP, maar ook als onderdeel van het streven naar de Millennium Doelstellingen, nationale strategieën opstellen. Bij de PRSP's is dat vaak nog bepaald door de logica en de uitgangspunten van de IFI's. Sommige landen, zoals Albanië, moeten daarnaast ook nog eens nationale plannen maken voor de eventuele toetreding tot de EU. Het is zaak al die processen te harmoniseren. Onze tien principes kunnen daarin een rol spelen. Het gaat niet om het document, maar om de maatschappelijke dialoog die daaraan ten grondslag ligt. Het gaat om het ontwikkelen van een coherente nationale visie die geworteld is in het land en regio.'

Verantwoording

De partners - dat wil zeggen de donorlanden, met hun nationale en internationale ontwikkelingsorganisaties en bedrijven - zijn ook nog een andere manier van invloed op de capaciteitsontwikkeling in het zuiden, stelt Theisohn. 'Ontwikkeling vindt niet plaats in een vacuüm. Er is een politieke economie omheen, die invloed heeft op de manier waarop experts en organisaties zich gedragen. Er worden soms andere belangen gediend en er worden beslissingen genomen die zeer schadelijk zijn voor de capaciteit in ontwikkelingslanden. Dan komen we bij het thema van de beleidscoherentie. Er wordt 50 miljard aan ontwikkelingshulp gegeven. Maar door de handelsbarrières is er tegelijkertijd een enorm verlies aan inkomen. Braindrain is ook heel schadelijk. Het aantrekken van ICT-professionals naar de VS of EU betekent dat capaciteit aan de ontwikkelingslanden onttrokken wordt. Als je het begrip "accountability" serieus neemt, leg je daar als donorland verantwoording over af. Accountability is heel lang opgevat als: wij geven geld aan hen, dus zij moeten ons inzicht geven in hoe dat geld besteed wordt. Erg unilateraal. Het gaat juist om het afleggen van verantwoording aan degenen die er uiteindelijk van moeten profiteren, aan de maatschappijen en de mensen waar het om gaat. Zij moeten een beter leven krijgen door dat geld en dat beleid.'

Wordt Theisohn's boodschap opgepikt in de internationale ontwikkelingsgemeenschap waarin hij zich beweegt? 'Het gaat niet heel snel, maar er zijn bemoedigende signalen. Japan en Duitsland waren in eerste instantie bijvoorbeeld erg kritisch, maar ze geven nu een veel grotere rol aan onze invulling van capaciteitsontwikkeling. Duitsland gaat binnen zijn ontwikkelingsorganisaties GTZeen speciaal 'learning network' opzetten.'

De tien basisprincipes

In hun boek presenteren Theisohn en Carlos Lopes tien basisprincipes van capaciteitsontwikkeling. Theisohn: 'De tien principes dekken alles in grote lijnen. Het is niet iets dat je op de muur hangt, want de realiteit is altijd anders. Maar ze zijn zeker wel operationeel. Je moet heel goede redenen hebben om er van af te wijken.' Lees meer...

En hoe reageert het Nederlandse ministerie voor Ontwikkelingssamenwerking? Theisohn reageert diplomatiek: 'Eh... daar heeft het iets minder prioriteit dan onder de vorige minister.' Hoezo? 'Laat ik me niet uitlaten over de specifieke Nederlandse situatie. Maar ik kan wel een parallelvoorbeeld geven over mijn eigen organisatie, het UNDP. Wij wisten dat belangrijke veranderingen nodig waren, om de hele organisatie op één lijn te krijgen en in alle werkgebieden van het UNDP deze inzichten diep te laten doordringen. Want zoiets moet je niet in een aparte eenheid onderbrengen, een thema-afdeling, een zuil in het grote geheel. Dat moet worden gemainstreamd, het zijn basisprincipes die door het hele beleid heen moeten worden gepraktiseerd. Er moet een gemeenschappelijk besef van zijn. En dat moet op gang gebracht worden, een centrale groep moet die veranderingen orkestreren.'



Reacties