Arme boeren hebben niets aan open EU-grenzen

01-07-2006
Door: Tekst: Jacques van Nederpelt


In de kritiek staan vaak de Europese landbouwsubsidies centraal, maar wat men daaronder verstaat is niet altijd duidelijk. De landbouwprijzen op de wereldmarkt zijn structureel zeer laag. Daarom compenseert de EU haar boeren met prijs- en inkomenssteun, en maakt zij ook nog gebruik van importheffingen en exportsubsidies. Over inkomenssteun later meer. Prijssteun houdt in dat 'Brussel' de boeren voor bepaalde producten (granen, rundvlees, melkpoeder, suiker, olijfolie, katoen, tabak, wijn en sommige soorten fruit) minimumprijzen garandeert. Op het moment dat de prijzen van deze producten onder het garantieniveau dalen, treedt de EU-landbouwcommissie op als marktpartij en koopt de overschotten tegen de afgesproken prijs op.

Zo kan het gebeuren dat bijvoorbeeld rijsttelers in de Povlakte en elders in Zuid-Europa een garantieprijs ontvangen die tweemaal zo hoog is als de wereldmarktprijs. Rijst die door 'Brussel' uit de markt wordt genomen, wordt vervolgens voor de halve prijs op de wereldmarkt aangeboden. Het prijsverschil, bijgepast door Brussel, wordt aangeduid met de term 'exportsubsidie'. In 2001 werd zo ruim 145 duizend ton rijst met een exportsubsidie van 40 miljoen euro (28 cent per kilo) buiten de EU afgezet.

Bij zo'n groot verschil tussen de wereldmarktprijs en de EU-garantieprijs wordt het voor in- en exportfirma's buitengewoon aantrekkelijk om rijst vanuit bijvoorbeeld Thailand naar de EU te gaan exporteren. Als dat gebeurt, zal de prijs van rijst in de EU scherp dalen, wat de EU met de garantieregeling nu juist wil voorkomen. Daarom zal de EU in het belang van haar rijsttelers de invoer van Thaise rijst ontmoedigen met een importheffing, zodanig dat het prijsverschil min of meer wordt opgeheven.

Ook voor suiker en katoen zijn er importheffingen van kracht, evenals voor tal van agrarische producten die niet onder het regiem van de garantieprijzen vallen, zoals groenten en diverse fruitsoorten, varkens- en kippenvlees. Verder maakt de EU gebruik van het instrument van invoerbeperking naar hoeveelheid, ook wel 'quotaregeling' genoemd, waarbij producten mondjesmaat worden binnengelaten, al dan niet belast met heffingen.

Het Europese marktbeleid werkt dus naar twee kanten: beperking van de import met behulp van invoerheffingen en invoerquota, maar ook bevordering van de uitvoer via exportsubsidies. En misschien ten overvloede: de maatregelen zijn georiënteerd op producten en niet gericht tegen bepaalde landen of landencategorieën (bijvoorbeeld ontwikkelingslanden).

Ontwikkelingslanden benadeeld?

Critici van het EU-landbouwbeleid vergeten vaak te melden dat de EU met haar 460 miljoen koopkrachtige consumenten veruit de belangrijkste afzetmarkt is voor agrarische producten uit de meer dan veertig minst ontwikkelde landen (MOL's) - de 'echte' ontwikkelingslanden dus. Voor producten zoals palmolie, kopra, rubber, koffie, thee, cacao, specerijen en ananas hanteert de EU geen invoerbeperkingen, omdat deze nu eenmaal niet in Europese klimaten gedijen, maar wel in de tropische klimaatgebieden waar de MOL's voornamelijk zijn gelegen.

De arme landen exporteren slechts enkele producten waarvoor de EU invoerbeperkingen heeft ingesteld, namelijk granen (rijst), rietsuiker, katoen en tabak. Voor deze producten (en ook voor bananen) bestaan er echter in het kader van de Lomé/Cotonou-akkoorden al sinds 1975 voorkeursregelingen tussen de EU en een groot aantal MOL's. Het gaat hierbij om de ACS-landen: voormalige koloniën in Afrika, de Cariben en de Stille Oceaan. Zo is er het suikerprotocol, dat de ACS-landen toestaat een bepaalde hoeveelheid suiker naar de EU te exporteren. Daarvoor ontvangen ze dan de hoge EU-prijs. Hetzelfde geldt voor de rijstexport. Ook deze is voor het grootste deel aan de ACS-landen gegund.

In 2001 werden alle afzonderlijke akkoorden vervangen door het Everything but Arms Initiative (EBA-initiatief), waarbij de EU-grenzen volledig werden opengesteld voor alle MOL's. Een voorbehoud werd echter gemaakt voor katoen, suiker, rijst en bananen. Voor deze producten zullen de quotaregelingen geleidelijk aan plaatsmaken voor volledige markttoegang per 2009. Nu de andere rijke landen nog, want die zijn - de VS voorop - heel wat minder ruimhartig. Een voorbeeld is de excessieve steun aan de 25 duizend Amerikaanse katoenboeren, die miljoenen West-Afrikaanse concurrenten van de internationale markt drukken.

Exportpotentieel

Een probleem dat stelselmatig wordt onderbelicht, is dat de MOL's, afgezien van de genoemde tropische gewassen, weinig andere landbouwproducten of industrieproducten te bieden hebben. Het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) kwam eind jaren negentig tot de slotsom dat de ACS-landen onder de jarenlange handelspreferenties van de Lomé-akkoorden niet in staat waren geweest de aan hen toegekende exportmogelijkheden volledig te benutten. Minister Brinkhorst zei het in een repliek op de in dit artikel aangehaalde woorden van ex-minister Herfkens als volgt: 'Het is maar zeer de vraag of de arme landen profijt zouden hebben van opening van de EU-markt. Dit biedt nauwelijks soelaas, omdat deze landen weinig te exporteren hebben.'

Het valt inderdaad te bezien of de MOL's onder het EBA-initiatief groei van hun export weten te realiseren. De landbouwexport komt nu voornamelijk van grote ondernemingen met traditionele tropische producten waarvoor de markten wereldwijd al verzadigd zijn (en de prijzen laag). De miljoenen kleine boeren met hun familiebedrijven zijn in de internationale agrarische handel geen partij. De bedrijven zijn te klein, technologisch achterhaald en ontberen de mogelijkheid om te investeren in nieuwe gewassen of in productie- en kwaliteitsverhoging. Niet gesteund door een agrarische infrastructuur, zijn ze evenmin in staat te voldoen aan de westerse standaarden op het gebied van kwaliteit, milieu, gezondheid en hygiëne.

De EU beschermt haar landbouw vooral tegen landen met een groot exportpotentieel voor producten die ook in Europa worden verbouwd. Landen die bovendien veel goedkoper produceren dan de Europese boeren. Het gaat hierbij om de VS, Canada, Argentinië, Brazilië, Zuid-Afrika, Chili, Australië en Nieuw-Zeeland. Stuk voor stuk agrarische grootmachten, gezegend met een grote, natuurlijke productiecapaciteit en een relatief geringe bevolking. In deze landen is de grond goedkoper, zijn de loonkosten lager, de bedrijven groter en de klimaten geschikter. Ook gelden er minder beperkende regels rond arbeidsomstandigheden, milieu en dierenwelzijn.

Het zijn juist de genoemde landbouwlanden uit de hoge- en middeninkomenscategorie die enorm zouden profiteren van eventuele openstelling van de Europese markt. En dus niet de ontwikkelingslanden in strikte zin, zoals critici van het EU-landbouwbeleid vaak suggereren. Binnen de WTO verlaagt de EU, onder druk van de rijkere landbouwlanden, al sinds 1993 trapsgewijs de garantieprijzen, invoerbeperkingen en exportsubsidies. Omdat de EU-boeren door het wegvallen van deze steunmaatregelen zouden worden weggespeeld, zocht de EU naar wegen om de landbouwers hiervoor te compenseren. Een oplossing werd gevonden in de vorm van inkomenstoeslagen: een vergoeding aan de boeren op basis van de omvang van hun rundveestapel (veetoeslag) of de oppervlakte van het land dat ze bewerken of juist braak laten liggen (hectaretoeslag). In ruil daarvoor wordt van de agrariërs verwacht dat ze natuur, landschap en milieu sparen.

Inkomenstoeslagen bieden het bijkomende voordeel dat ze bijdragen aan het verminderen van de landbouwoverschotten - in tegenstelling tot garantieprijzen zijn ze namelijk productieneutraal. Dat wil zeggen: ze bevatten voor de boer geen prikkel om maximaal te produceren.

Dumping

Is alle kritiek op het EU-landbouwbeleid dan onterecht? Niet als het gaat om de exportsubsidies en het dumpen van landbouwoverschotten op de wereldmarkt. Beide veroorzaken ernstig marktbederf, vooral voor de boeren in de armste landen. Veeboeren in Jamaica konden hun melk niet meer kwijt aan de plaatselijke zuivelindustrie toen deze goedkoop melkpoeder uit Europa ging verwerken. En in Ghana namen de importeurs van Europees kippenvlees de markt over van de plaatselijke kippenslachterijen.

De armste landen hebben vaak te kampen met voedselschaarste, maar beschikken nauwelijks over geld voor import. Dan komt 'uitverkoop' van Europees voedsel zeer gelegen. Ook zijn er politieke motieven in het spel. Invoer van goedkoop voedsel houdt de prijzen in de steden laag en vermindert de kans op sociale onrust. Maar tegelijkertijd betaalt de omvangrijke boerenbevolking het gelag. Lokaal geproduceerd voedsel daalt in prijs en dat ontmoedigt agrariërs om te investeren en te produceren. Vaak vallen ze terug op zelfvoorziening, wat het land als geheel nog afhankelijker maakt van voedselimporten en voedselhulp.

Kleine boeren in de MOL's hebben er alle belang bij dat de EU-staten en andere rijke mogendheden het probleem van de landbouwoverschotten niet meer afwentelen op kwetsbare ontwikkelingslanden en de exportsubsidies afschaffen. En dat gaat ook gebeuren, want tijdens het wereldhandelsoverleg in Hongkong (eind 2005) heeft de EU toegezegd de subsidies af te zullen bouwen om ze in 2013 geheel te beëindigen.

Net als de EU-landen hebben ook de armste landen bescherming nodig tegen goedkope landbouwimporten, vaak dumping. Met die wetenschap heeft India in het wereldhandelsoverleg herhaaldelijk gepleit voor het recht van arme landen om met invoerheffingen hun zeer omvangrijke boerenstand te beschermen. Invoerheffingen worden ook wel een 'poor man's instrument' genoemd, want in tegenstelling tot inkomenssteun aan boeren vereisen ze geen overheidsuitgaven, maar genereren ze juist extra inkomsten. Betaalbaar voor arme landen, leiden invoerheffingen tot verhoging van de te lage binnenlandse prijzen, zodat de boeren zich weer voor hun eigen markt gaan interesseren. Ook Zuid-Zuid-handel kan een optie voor ze zijn.

Toch werd het Indiase voorstel verworpen met als argument dat het neerkwam op protectie - een vies woord in WTO-kringen. Door de obsessie van de WTO met liberalisering worden arme landen onder druk gezet om hun grenzen open te stellen. Het recht om de grenzen te sluiten voor goedkope landbouwproducten is blijkbaar voorbehouden aan rijke landen. Aan deze ongelijkheid moet een einde komen.



Reacties